Об изменении территориального деления Донецкой области, механизме создания ОТГ, влиянии на бюджет и громады на оккупированных территориях мы поговорили с советником по вопросам децентрализации Донецкого Центра развития местного самоуправления Максимом Ткачом.
Диана Шароди: С телеэкранов, радиоэфиров и интернет изданий мы часто слышим длинное, сложное, и для многих непонятное слово — децентрализация. Поэтому прежде всего я попрошу вас, Максим, простыми словами дать определение этому понятию. Что это значит?
Максим Ткач: Децентрализация — это реформа, проводимая правительством с 2015 года. Она предусматривает передачу на уровень местного самоуправления полномочий, финансовых ресурсов и ответственности. То есть это три кита, на которых стоит децентрализация власти. Ее идеология заключается в том, что сейчас как можно больше полномочий от государства переходят местному самоуправлению.
Диана Шароди: Как проходит реформа? На которой мы сейчас стадии?
Максим Ткач: Мы сейчас подошли к тому, что начинаем новый этап реформы — создание нового районного уровня власти. Что сейчас уже сделано? Сейчас уже утверждены правительством 23 перспективных плана формирования ОТГ в 23-х областях Украины. В них предусмотрено создание около 1300 объединенных территориальных громад, из которых где-то 924 уже есть. То есть больше половины. Сейчас мы делаем новый этап — формирование районного звена. Во многих областях при ОГА созданы рабочие группы, которые занимаются моделированием административно-территориального устройства. Эти проекты в дальнейшем будут переданы Правительству Украины, который сформирует соответствующий нормативно-правовой акт, и передаст в парламент, чтобы тот уже единым решением изменил районный уровень власти.
Диана Шароди: Логичный вопрос, который возникает чуть ли не сразу — зачем? Зачем населенные пункты объединяют в громады?
Максим Ткач: Я хотел сразу сказать, вообще, создание ОТГ будет включать в себя несколько местных советов. Цель состоит в том, чтобы получить финансовый ресурс для развития территорий и предоставлять более качественные услуги. А во-вторых, надо создать способное местное самоуправление, которое будет способно также развивать свои территории.
Диана Шароди: Чем отличается децентрализация от централизованной системы управления? Можете тезисно перечислить основные отличия?
Максим Ткач: Во-первых, школами, медициной, вопросами благоустройства и другим при централизованной системе организации власти занимаются районные или областные государственные администрации. Они и принимают решение о приоритетах развития территории. О том, например, закрывать школу или нет. То есть все управленческие вопросы на территории здесь принимают госадминистрации и аппарат. А этого человека назначает кто? Президент с кабинетом министров. И, конечно, кто назначает человека, на того он и ориентируется — на приоритеты президента. И каждый шаг он будет согласовывать с Киевом. А при децентрализованной системе власти полномочия от районных государственных администраций переходят в местные советы, избираемые людьми. Выбранные люди всегда более ориентируются на потребности людей, проживающих на территории. Здесь уже другой психологический настрой. Это приближение власти к людям в наиболее болезненных вопросах: медицина, образование, благоустройство, некоторые коммунальные вопросы. Также громадам передаются некоторые полномочия в сфере публичной безопасности. Поэтому почти все, что обычно беспокоит человека, этим будет заниматься местное самоуправление. На него люди смогут влиять непосредственно.
Диана Шароди: Где в Украине раньше всего внедрили реформу децентрализации и создали ОТГ?
Максим Ткач: В Украине одновременно внедрять реформу стали повсюду. В феврале 2015 был принят закон. И с того момента везде началась реформа децентрализации власти и создание объединенных территориальных громад, передачи их полномочий.
Диана Шароди: Как сейчас дела в первой объединенной территориальной громаде в Украине?
Максим Ткач: Можно сказать, что первые громады как раз больше всех выиграли. Потому что государство, чтобы стимулировать процесс создания, предусмотрело такой финансовый инструмент как субвенция на развитие территории. Она считается для каждой громады ежегодно. Она увеличивалась ежегодно, но мы можем установить следующее: те ОТГ, которые были созданы в 2015 году, получили ее в 2016, 2017, 2018. То есть у них срок субвенции был длиннее. Кроме того, когда они создавались в 2015 году, было небольшое количество громад. И ту сумму, которую выделили в 2015 году, разделили на них. ОТГ тогда получили очень большие средства на развитие. Все последующие годы субвенция увеличивалась, но и количество ОТГ также увеличивалась. Уже когда средства делили, то сумма на конкретную громаду все равно была меньше.
Диана Шароди: Поговорим подробнее о регионе. Сколько в Донецкой области сейчас ОТГ на подконтрольной Правительству территории?
Максим Ткач: Сейчас 18 ОТГ. Из них 11 — существуют как громады. Есть такая коллизия: 7 ОТГ (3 — в Волновахском районе, 4 — вокруг Доброполья) в силу некоторых причин прислали свои документы на назначение выборов в ЦИК, но комиссия по вопросам безопасности и из-за юридических трудностей не назначает пока там выборы. Но закон говорит, что когда последнее решение местные советы приняли, то это уже является юридически объединенная территориальная община. Но у них пока нет органа местного самоуправления. Те, которые работают — их 11. Там провели выборы. В этом году создалась только Бахмутская объединенная территориальная громада, но она создавалась по упрощенной процедуре, без проведения выборов.
Диана Шароди: Раньше Донецкий центр развития местного самоуправления сообщал, что в перспективном плане вписаны и населенные пункты, которые сейчас контролируют боевики. Как на этих территориях будет разворачиваться реформа?
Максим Ткач: До того, пока там не будет установлен конституционный строй, там ничего не будет происходить. Этот перспективный план распространенный в том числе на неподконтрольные правительству Украины территории. В июне план приняли. Всего предусмотрено создание 65 ОТГ, 20 — на той территории. Это такой более символический знак о том, что это все же территория Украины. Это признается всем международным сообществом. Государство таким образом показывает, что все, что происходит в Украине, касается и тех территорий. Конечно, когда будет установлен порядок, и там будут действовать украинские законы, то можно будет говорить о местном самоуправлении. Но пока что это такой символический знак, который можно приветствовать.
Диана Шароди: Бахмутская ОТГ в настоящее время одна из последних созданных здесь. Как известно, процесс ее оформления тянулся больше двух лет. Из-за чего это? Какие проблемы были?
Максим Ткач: Если честно, Бахмут — молодцы. Они очень активны, и многое сделали. Проблемы были чисто технические: знаем, что раньше был город Артемовск, и была предусмотрена Артемовская ОТГ. После декоммунизации уже собрали избирательную комиссию, и сказали переделать все. Но это достаточно трудно. Затем были дискуссии об отделенной территории — Красная гора, которая находится территориально внутри Соледарский ОТГ. Красная гора отделена, и есть такой принцип неразрывности территории, поэтому возникли споры.
Но этот принцип, при внимательном чтении закона, не распространяется на присоединение к городам областного значения. Это также заняло время дискуссий. Ждали выводов Минрегиона и Верховной Рады. Пришли к выводу, что такая ситуация соответствует Закону о добровольном объединении территориальных общин.
Диана Шароди: Когда следует ожидать выборов нового главы для Бахмутской громады?
Максим Ткач: Очередные выборы будут в 2020 году. Даже если сейчас кто-то хочет провести выборы в Бахмутской ОТГ, то следует понимать, что сейчас мы тратим очень много средств. И невозможно на один год выбрать людей, которые могут не войти в понимание и не показать результат, я, если честно, считаю это не очень целесообразным. Лучше дождаться очередных местных выборов.
Диана Шароди: В чем проблемы процесса децентрализации сейчас? Отличаются эти проблемы в разных регионах страны?
Максим Ткач: Какие проблемы существуют? Во-первых, не везде пока территории охвачены перспективными планами. Это означает, что люди не договорились о территориальном формате. Во-вторых, реформа идет уже очень долго, закон предусматривает очень много активных институтов участия граждан в создании ОТГ. Когда 3 или 4 раза проводится общественное обсуждение люди устают. Я считаю, следует сократить такую нагрузку на местное самоуправление.
Какие еще проблемы существуют? Это, конечно, дискуссии о территориальном формате ОТГ. Некоторые коллеги говорят: «Зачем нам эта демократия? Пусть нас разделят! Как видит Киев, так мы и будем жить, чтобы мы по 3-4 года не дискутировали». Я считаю эту позицию ошибочной, так как процесс децентрализации, кроме влияния на полномочия местного самоуправления, еще влияет на то, что люди начинают участвовать. Да, люди устали. Очень часто не хотят участвовать в обсуждениях, но это именно то, что их касается больше всего. И люди начинают понимать свой интерес и что от них что-то зависит.
Это, на мой взгляд, дает толчок к развитию гражданского общества. Небольшой толчок, но он есть. Для Донецкой области специфической проблемой является не назначение выборов в связи с ситуацией в сфере безопасности. Это не назначение выборов демотивирует людей. Потому что люди сделали работу, провели обсуждения, создали рабочую группу и проекты. Делали, делали, делали, отправили документы в ЦИК два года ждут выборов. Живут в старом формате. Это демотивирует соседей, потому что они говорят: «Ну, мы тогда будем ждать. Зачем тогда что-то делать, если мы что-то делаем, а выхлоп — никакой «? И вторая большая проблема Донецкой области — сложное административно-территориальное устройство. Это то, что многие территории и административные центры находятся в подчинении других городов. Например, в Доброполье Белозерское и Новодонецкое, которые являются административными центрами Новодонецкой и Белозерской ОТГ, которые уже созданы, они подчиняются Доброполью. И Центральная избирательная комиссия тоже не назначает там выборы главы и совета. Пока они не выйдут из-под подчинения Доброполья, выборы там назначать не собираются. Такая же ситуация будет с Сартанской ОТГ.
Это вот большими штрихами о том, какие существуют проблемы на пути создания объединенных территориальных громад как в Украине, так и в Донецкой области в частности.
Диана Шароди: А что скажете о нехватке знаний и опыта у новых кадров? Ведь в состав местного самоуправления пришло много активных людей, которые являются новичками во власти и требуют знаний «с нуля». И для опытных представителей самоуправления, которые оказались в новых условиях, это также сложно. Проводят какие-то консультации для новоиспеченных чиновников в ОТГ?
Максим Ткач: Это очень большая проблема. То, что сельские и поселковые коллективы самоуправления, которые до того не имели тех полномочий, и у них нет кадров, которые будут реализовывать проекты и предоставлять услуги по новым полномочиями. Проще это решать в ОТГ, которые будут созданы вокруг районных центров. Есть такая практика, что там везде почти из районных и государственных администраций люди переходят работать в исполнительные органы советов при ОТГ. Но, конечно, это немного новое, и надо проводить обучение. Поэтому сейчас созданы такие институты как от Донецкий центр развития местного самоуправления по программе U-Lead, и поддержан Министерством регионального развития. Это для того, чтобы как раз местное самоуправление было не только финансово состоятельным, но и для того, чтобы оно становилось организационно и кадрово способным. Мы проводим тренинги, семинары, учебные поездки в другие регионы страны и за границу. Люди смотрят, перенимают положительный опыт и учатся. Это очень хорошо. Кроме нас и другие программы существуют, это и ООН, и институты государственного управления создают специальные программы. В основном, они ориентированы на обучение старост и людей, которые заняли какие-то должности в ОТГ. На некоторых семинарах я уже слышал, что даже Академия государственного управления делает специальные программы.
Диана Шароди: Спасибо за беседу.