Децентралізація влади: проблеми, перспективи розвитку і результати станом на 2019 рік (ІНТЕРВ’Ю)

Про зміну територіального поділу Донецької області, механізм створення ОТГ, вплив на бюджет та громади на окупованих територіях ми поговорили з радником з питань децентралізації Донецького Центру розвитку місцевого самоврядування Максимом Ткачем. 

 

 

Діана Шароді: З телеекранів, радіоефірів та інтернет видань ми часто чуємо довге, складне, і для багатьох незрозуміле слово — децентралізація. Тож перш за все я попрошу вас, Максиме, простими словами дати визначення цьому поняттю. Що це означає?

Максим Ткач: Децентралізація — це реформа, яка проводиться урядом з 2015 року. Вона передбачає передачу на рівень місцевого самоврядування повноважень, фінансових ресурсів та відповідальності. Тобто це три кити, на яких стоїть децентралізація влади. Її ідеологія полягає в тому, що зараз якомога більше повноважень від держави переходять місцевому самоврядуванню.

Діана Шароді: Як проходить реформа? На якій ми зараз стадії?

Максим Ткач: Ми зараз підійшли до того, що починаємо новий етап реформи — створення нового районного рівня влади. Що зараз вже зроблено? Зараз вже затверджені урядом 23 перспективні плани формування ОТГ у 23-х областях України. В них передбачено створення близько 1300 об’єднаних територіальних громад, з яких десь 924 вже є. Тобто більше ніж половина. Зараз ми робимо новий етап — формування районної ланки. В багатьох областях при ОДА створені робочі групи, які займаються моделюванням адміністративно-територіального устрою. Ці проекти в подальшому будуть передані Уряду України, який сформує відповідний нормативно-правовий акт, і передасть до Парламенту, щоб той вже єдиним рішенням змінив районний рівень влади.

Діана Шароді: Логічне питання, яке виникає чи не одразу — навіщо? Навіщо населені пункти об’єднують в громади?

Максим Ткач: Я хотів одразу сказати, взагалі, створення ОТГ буде включати в себе декілька місцевих рад. Мета полягає в тому, щоб отримати фінансовий ресурс для розвитку територій та надавати більш якісні публічні послуги. А по-друге, треба створити спроможне місцеве самоврядування, яке буде здатне також розвивати свої території.

Діана Шароді: Чим відрізняється децентралізація від централізованої системи управління? Можете тезово перерахувати основні відмінності?

Максим Ткач: По-перше, школами, медициною, питаннями благоустрою і іншим при централізованій системі організації влади займаються районні чи обласні державні адміністрації. Вони ж і приймають рішення щодо пріоритетів розвитку території, щодо того, наприклад, закривати школу чи ні. Тобто всі управлінські питання на території тут приймають держадміністрації і апарат. А цю людину призначає хто? Президент з кабінетом міністрів. І, звичайно, хто призначає людину, на того вона і орієнтується — на пріоритети президента. І кожну витрату він буде погоджувати з Києвом. А при децентралізованій системі влади повноваження від районних державних адміністрацій переходять до місцевих рад, які обираються людьми. Це вже обрані люди. Обрані люди завжди більш орієнтуються на потреби людей, які проживають на території. Тут вже інший психологічний настрій. Це наближення влади до людей саме в найбільш болючих питаннях: медицина, освіта, благоустрій, деякі комунальні питання. Також громадам передаються деякі повноваження в сфері публічної безпеки. Тобто майже все, що зазвичай турбує людину, цим буде займатися місцеве самоврядування. На нього люди зможуть впливати безпосередньо. 

Діана Шароді: Де в Україні найперше впровадили реформу децентралізації і створили ОТГ?

Максим Ткач: В Україні одночасно впроваджувати реформу стали всюди. В лютому 2015 року був прийнятий закон. І з того моменту всюди розпочалася реформа децентралізації влади та створення об’єднаних територіальних громад та передачі їх повноважень.

Діана Шароді: Як зараз справи у першої об’єднаної територіальної громади в Україні? 

Максим Ткач: Можна сказати, що перші громади якраз найбільше від усіх виграли. Тому що держава, щоб стимулювати процес створення громад, передбачила такий фінансовий інструмент як субвенція на розвиток території. Вона рахується для кожної громади кожного року. Вона збільшувалася кожного року, але ми можемо встановити таке: ті громади, які були створені в 2015 році, отримали її в 2016, 2017, 2018. Тобто у них термін субвенції був довший. Крім того, коли вони створювалися в 2015 році, була невелика кількість громад. І ту суму, яку виділили в 2015 році, розділили на них. ОТГ тоді отримали дуже великі кошти на розвиток. Всі наступні роки субвенція збільшувалася, але і кількість громад також збільшувалася. Вже коли кошти ділили, то сума на конкретну громаду все одно була меншою.

Діана Шароді: Поговоримо детальніше про регіон. Скільки в Донецькій області зараз ОТГ на підконтрольній Уряду території?

Максим Ткач: Зараз 18 ОТГ. З них 11 — існують як громади. Є така колізія: 7 громад (3 — в Волноваському районі, 4 — навколо Добропілля) в силу деяких причин надіслали свої документи на призначення виборів у ЦВК, але комісія з питань безпеки чи якохось юридичних труднощів не призначає поки що там вибори. Але закон каже, що коли останнє рішення місцеві ради прийняли, то це вже є юридично об’єднана територіальна громада. Але в них поки немає органу місцевого самоврядування. Ті, які працюють — їх 11. Там провели вибори. В цьому році створилася тільки Бахмутська об’єднана територіальна громада, але вона створилася по спрощеній процедурі, без проведення виборів.

Діана Шароді: Раніше Донецький центр розвитку місцевого самоврядування повідомляв, що в Перспективному плані вписані і населені пункти, які наразі контролюють бойовики. Як на цих територіях буде розгортатися реформа? 

Максим Ткач: До того, поки там не буде встановлений конституційний лад, там нічого не буде відбуватися. Цей перспективний план розповсюджений в тому числі на неконтрольовану територію України. В червні план прийняли. Загалом передбачено створення 65 громад, 20 — на тій території.

Це такий більш символічний знак про те, що це все ж територія України. Це визнається усією міжнародною спільнотою. Держава таким чином показує, що все, що відбувається в Україні, стосується і тих територій. Звичайно, коли буде встановлений порядок, і там будуть діяти українські закони, то можна буде говорити про місцеве самоврядування. Але поки що це такий символічний знак, який можна вітати. 

Діана Шароді: Бахмутська ОТГ — на цей час одна з останніх створених тут громад. Як відомо, процес її оформлення тягнувся більше двох років. Через що це? Які проблеми були?

Максим Ткач: Якщо чесно, Бахмут — молодці. Вони дуже активні, і багато чого зробили. Проблеми були суто технічні: знаємо, що раніше було місто Артемівськ, і була передбачена Артемівська ОТГ. Після декомунізації вже ж зібралі виборчу комісію, і сказали переробити все. Але ж це достатньо важко. Потім були дискусії щодо відділеної території — Красна гора, яка знаходиться територіально всередині Соледарської ОТГ. Красна гора відділена, і є такий принцип нерозривності території, тож виникли суперечки.

Але цей принцип, при уважному читанні закону, не розповсюджується на приєднання до міст обласного значення. Це також зайняло час дискусій. Чекали висновків Мінрегіону і Верховної ради. Дійшли висновків, що така ситуація відповідає Закону про добровільне об’єднання територіальних громад. 

Читайте також: Депутати проголосували за утворення Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади

Діана Шароді: Коли слід очікувати виборів нового очільника Бахмутської Об’єднаної територіальної громади?

Максим Ткач: Чергові вибори будуть в 2020 році. Навіть якщо зараз хтось хоче провести вибори до Бахмутської ОТГ, то слід розуміти, що зараз ми витрачаємо дуже багато коштів. І виключно на один рік вибрати людей, які можуть не ввійти в розуміння і не показати результат, я, якщо чесно, вважаю це не дуже доцільним. Краще дочекатися чергових місцевих виборів. 

Діана Шароді: В чому проблеми процесу децентралізації зараз? Чи різняться ці проблеми в різних регіонах країни?

Максим Ткач: Які проблеми? По-перше, не всюди поки території охоплені перспективними планами. Це означає, що люди не домовилися про територіальний формат. По-друге, реформа йде вже дуже довго, закон передбачає дуже багато активних інститутів участі громадян в створенні ОТГ. Здається, 3 або 4 рази проводиться громадське обговорення, і люди втомлені. Я вважаю, слід скоротити таке навантаження на місцеве самоврядування.

Які ще проблеми існують? Це, звичайно, дискусії про територіальний формат ОТГ. Деякі колеги кажуть: “Навіщо нам ця демократія? Нехай нас розділять! Як бачить Київ, так ми і будемо жити, щоб ми по 3-4 роки не дискутували”. Я вважаю цю позицію хибною, тому що процес децентралізації окрім впливу на спроможність місцевого самоврядування ще дуже впливає на те, що люди починають брати участь. Так, люди втомлені. Дуже часто не хочуть брати участь в обговореннях, але це саме те, що їх стосується найбільше. І люди починають розуміти свій інтерес і що від них щось залежить. Це, на мій погляд, дає поштовх до розбудови громадянського суспільства. Невеличкий поштовх, але він є. Для Донецької області специфічною проблемою є непризначення виборів у зв’язку з ситуацією у сфері безпеки. Це не призначення виборів демотивує людей. Тому що люди  зробили роботу, провели обговорення, створили робочу групу і проекти. Робили, робили, робили, відправили документи в ЦВК і два роки чекають виборів. Живуть в старому форматі. Це демотивує сусідів, тому що вони кажуть: “ну, ми тоді будемо чекати. Навіщо тоді щось робити, якщо ми щось робимо, а вихлоп — ніякий”? І друга велика проблема Донецької області — складний адміністративно-територіальний устрій. Це те, що багато територій і адміністративних центрів знаходяться в підпорядкуванні інших міст. Наприклад, в Добропіллі Білозерське та Новодонецьке, які є адміністративними центрами Новодонецької та Білозерської ОТГ, які вже створені, вони підпорядковуються Добропіллю. І Центральна виборча комісія також не призначає там вибори голови і ради. Поки вони не вийдуть з-під підпорядкування Добропілля, вибори там не призначатимуть. Така ж ситуація буде з Сартанською ОТГ. 

Це ось великими штрихами про те, які існують проблеми на шляху створення об’єднаних територіальних громад як в Україні, так і в Донецькій області зокрема.

Діана Шароді: А що скажете про брак знань і досвіду у нових кадрів? Адже до складу місцевого самоврядування прийшло багато активних людей, які є новачками у владі та потребують знань «з нуля». Та й для досвідчених представників самоврядування, які опинилися в нових умовах, це також складно. Чи проводять якісь консультації для новоспечених посадовців в ОТГ?

Максим Ткач: Це дуже велика проблема. Те що сільські та селищні громади, які до того не мали тих повноважень, і в них немає кадрів, які будуть реалізовувати проекти і надавати послуги за новими повноваженнями. Простіше це вирішувати в громадах, які будуть створені навколо районних центрів. Є така практика, що там всюди майже з районних і державних адміністрацій люди переходять працювати в виконавчі органи рад при ОТГ. Але, звичайно, це трохи нове, і треба проводити навчання. Тому зараз створені такі інституції як от Донецький центр розвитку місцевого самоврядування програмою U-Lead, і підтриманий Міністерством регіонального розвитку. Це для того, щоб якраз місцеве самоврядування було не тільки фінансово спроможним, а й для того, щоб воно ставало організаційно і кадрово спроможним. Ми проводимо тренінги, семінари, навчальні поїздки в інші регіони країни і за кордон. Люди дивляться, переймають позитивний досвід і навчаються. Це дуже добре. Крім нас також інші програми розвитку існують, це і ООН, і інститути державного управління створюють спеціальні програми. Здебільшого, вони орієнтовані на навчання старост і людей, які зайняли якісь посади в ОТГ. На деяких семінарах я вже чув, що навіть Академія державного управління робить спеціальні програми. 

Діана Шароді: Дякую за розмову.