Зробити резюме статті: (ChatGPT)
Поддержите Вильне Радио
Во всех громадах на подконтрольной части Донетчины сейчас действуют военные администрации, а ключевые решения принимают назначенные президентом начальники. В то же время местные советы формально продолжают работать: депутаты сохраняют мандаты, а председатели — свои должности. При этом во многих советах уже не хватает депутатов для проведения заседаний. Однако даже механизм прекращения полномочий в таких условиях часто не работает.
Разбираемся, какие функции сейчас фактически выполняют местные депутаты, кто может лишить их мандатов, почему начальники ВА не имеют таких полномочий и что может измениться после завершения военного положения.
О тонкостях местного самоуправления журналисты Вильного Радио поговорили с председателем общественного союза «Центр гражданских инициатив «ЦЕГРИН» Виталием Загайным.
После введения военного положения в Украине начался процесс создания военных администраций. Их создает президент своим указом.
«До полномасштабного вторжения в Украине было 1469 громад, сейчас из них более 200 стали военными администрациями. То есть более 10% громад в Украине стали ВА, соответственно, они из органов местного самоуправления базового уровня превратились в органы государственного управления», — отмечает правовед Виталий Загайный.
На Донетчине военные администрации создали во всех громадах на подконтрольной части региона. Это кардинально изменило систему принятия решений на местах.
Формально местные советы после создания СВА не прекращают существование. Депутаты могут сохранять свои мандаты, а городские или поселковые головы могут оставаться на своих должностях. Однако ключевой вопрос — кто принимает окончательные решения.
«Местные советы отдельным постановлением передают полномочия местного самоуправления начальнику военной администрации. Создать и назначить начальника военной администрации — это прерогатива президента. А передача всех полномочий начальнику военной администрации — это отдельное постановление Верховной Рады Украины. Это два разных процесса», — объясняет Виталий Загайный.
Именно это, по словам эксперта, и является ключевым моментом. После того как Верховная Рада передает полномочия начальнику военной администрации, местный совет фактически перестает быть органом, принимающим окончательные решения.
«Они могут собираться, они могут даже принимать решения. Вопрос в том, что эти решения будут носить исключительно рекомендательный характер. По сути, тогда городской совет трансформируется в консультационно-совещательный орган, не более», — говорит эксперт.
То есть юридически депутаты остаются на своих должностях, но их влияние на управление громадой — минимально или вообще отсутствует.
Для голов громад после создания военных администраций возможны несколько вариантов развития событий, объясняет Виталий Загайный.
«Как правило, начальниками военных администраций назначались головы громад. Например, это есть в Изюме, это есть в Лимане, во многих громадах такая история имела место. Если же главу громады не назначают начальником военной администрации, он может оставаться работать в структуре администрации. При этом он будет получать заработную плату и выполнять определенные обязанности как служащий военной администрации, но подчиняется начальнику военной администрации. И есть отдельные случаи, когда глава, например, уехал на территорию России, и тогда просто непонятна его судьба, как и кто ему выплаты производит», — говорит эксперт.
После передачи полномочий начальнику военной администрации местные депутаты оказались в своеобразном правовом вакууме. Формально они являются избранными представителями громады, однако реального влияния на управление ею практически не имеют. Военное положение само по себе не является основанием для прекращения депутатских полномочий — а значит, депутат, который выехал за границу или не появляется на заседаниях, формально остается депутатом.
В некоторых советах сохраняется лишь часть депутатского корпуса. Например, в Бахмутском городском совете мандаты сохраняют 13 из 38 депутатов. В Мариупольском городском совете действующими являются 46 депутатов, но 12 из них являются фигурантами уголовных дел за коллаборационную деятельность. Ранее восьмерых избранников лишили мандата по народной инициативе. В Краматорском горсовете действующими остаются 36 депутатов из 41.
Зато в Славянской, Константиновской, Торецкой, Волновахской, Дружковской и Светлодарской громадах нет депутатов вообще. В всех громадах, кроме последней, это сделали после создания городских военных администраций. В Светлодарской громаде же полномочия депутатов прекратили после того, как Центризбирком в 2020 году признал невозможность проведения там выборов из-за близости фронта.
Закон предусматривает несколько оснований, по которым депутат может лишиться мандата.
Полномочия депутата прекращаются автоматически, если:
Совет может прекратить мандат, если:
Также инициировать отзыв депутата могут сами избиратели. Одно из оснований для этого — неисполнение депутатом своих обязанностей. К ним относится ежегодный публичный отчет перед избирателями, который значительная часть местных депутатов по всей Украине сегодня просто игнорирует, говорит эксперт.
Есть важный нюанс: даже личное заявление депутата не означает автоматического прекращения полномочий. Решение вступает в силу только после того, как его примет соответствующий орган.
«В Украине существует только два института, имеющих право принимать решение о лишении мандата. Это городской совет и территориальная избирательная комиссия. И тот, и другой являются коллегиальными органами: решения принимаются путем голосования, и только большинством голосов оформляется протокол, который дает правовые основания считать полномочия прекращенными», — объясняет Виталий Загайный.
Начальник военной администрации, несмотря на широкие полномочия, такого права не имеет.
«Полномочия, которыми наделен начальник военной администрации, даже на основании постановления Верховной Рады Украины, не предусматривают у него возможностей лишения депутата депутатского мандата. Теоретически можно внести изменения в закон и разрешить это, но тогда может быть страшная история. Тогда просто начальник военной администрации будет определять депутатский состав. Вообще тогда мы просто лишим местное самоуправление всякой самостоятельности», — говорит правовед.
На практике легальные механизмы, кроме тех, где полномочия прекращаются автоматически, на Донетчине фактически не работают. Большинство местных советов не могут собрать кворум — достаточное количество депутатов, чтобы сессия была правомочной.
С территориальными избирательными комиссиями похожая ситуация. Их состав формируется из представителей политических партий. В условиях оккупации, массового перемещения и гибели людей эти институты фактически прекратили существование. Загайный описывает ситуацию так:
«Точно так же, как и с местными советами, члены ТИК с 2020 года — кто-то коллаборационист, кто-то уехал, кто-то погиб и так далее. Ну, в таком случае — паралич. Поэтому мы говорим сегодня о необходимости внесения изменений в законодательство, чтобы позволить какому-то другому органу принимать такие решения. По моему мнению — и не только по моему, там есть позиция экспертов — таким органом могла бы быть Центральная избирательная комиссия».
Масштаб потенциальной работы для ЦИК — колоссальный. В Украине почти полторы тысячи местных органов власти, в каждом — десятки депутатов.
Конституция Украины прямо запрещает проводить выборы во время военного положения — а значит, состав советов останется неизменным до его отмены. Но и после этого быстрых изменений ждать не стоит.
Загайный объясняет, почему переходный период может оказаться более длительным, чем кажется:
«Как только у нас прекращается военное положение — Верховная Рада, местные советы, они все уже работают за пределами сроков своих полномочий. Местные выборы, вероятно, будут проводить в последнюю очередь, и не обязательно все выборы будут проводиться в один день. Это может длиться даже девять месяцев. Поэтому в принципе эти девять месяцев тоже были бы нужны, чтобы наши местные советы работали».
Однако насколько это реально для Донетчины — пока открытый вопрос. Депутатский корпус разбросан по всему миру, механизмы обновления состава не работают, а полноценное возобновление избирательного процесса в регионе, где часть территорий до сих пор оккупирована, потребует отдельных законодательных решений.
Ранее мы пообщались с депутатом Краматорского горсовета Ангелиной Шостак, которая рассказала о нынешней работе без заседаний и голосований.