Зробити резюме статті: (ChatGPT)
Підтримайте Вільне Радіо
В усіх громадах на підконтрольній частині Донеччини зараз діють військові адміністрації, і ключові рішення ухвалюють призначені президентом начальники. Водночас місцеві ради формально продовжують працювати: депутати зберігають мандати, а голови — свої посади. Водночас у багатьох радах уже не вистачає депутатів для проведення засідань. Проте навіть механізм припинення повноважень у таких умовах часто не працює.
Розбираємось, які функції зараз фактично виконують місцеві депутати, хто може позбавити їх мандатів, чому начальники ВА не мають таких повноважень та що може змінитися після завершення воєнного стану.
Про тонкощі місцевого самоврядування журналісти Вільного Радіо поговорили з головою громадської спілки “Центр громадянських ініціатив “ЦЕГРІН” Віталієм Загайним.
Після запровадження воєнного стану в Україні почався процес утворення військових адміністрацій. Їх створює президент своїм указом.
“До повномасштабного вторгнення в Україні було 1469 територіальних громад, зараз із них понад 200 стали військовими адміністраціями. Тобто більш ніж 10% громад в Україні стали ВА, відповідно, вони з органів місцевого самоврядування базового рівня перетворилися в органи державного управління”, — зазначає правознавець Віталій Загайний.
На Донеччині військові адміністрації створили в усіх громадах на підконтрольній частині регіону. Це кардинально змінило систему ухвалення рішень на місцях.
Формально місцеві ради після створення військової адміністрації не припиняють існування. Депутати можуть зберігати свої мандати, а міські чи селищні голови можуть залишатися на своїх посадах. Однак ключове питання — хто ухвалює остаточні рішення.
“Місцеві ради окремою постановою передають повноваження місцевого самоврядування начальнику військової адміністрації. Створити й призначити начальника військової адміністрації — це прерогатива президента. А передача всіх повноважень начальнику військової адміністрації — це окрема постанова Верховної Ради України. Це два різні процеси”, — пояснює Віталій Загайний.
Саме це, за словами експерта, і є ключовим моментом. Після того якВерховна Рада передає повноваження начальнику військової адміністрації, місцева рада фактично перестає бути органом, який ухвалює остаточні рішення.
“Вони можуть збиратися, вони можуть навіть ухвалювати рішення. Питання в тому, що ці рішення будуть мати виключно рекомендаційний характер. По суті тоді міська рада трансформується в консультаційно-дорадчий орган, не більше”, — каже експерт.
Тобто юридично депутати залишаються на своїх посадах, але їхній вплив на управління громадою — мінімальний або взагалі відсутній.
Для голів громад після створення військових адміністрацій можливі кілька варіантів розвитку подій, пояснює Віталій Загайний.
“Як правило, начальниками військових адміністрацій призначалися голови громад. Наприклад, це є в Ізюмі, це є в Лимані, в багатьох громадах така історія мала місце. Якщо ж голову громади не призначають начальником військової адміністрації, він може залишатися працювати у структурі адміністрації. При цьому він буде отримувати заробітну плату та виконувати певні обов’язки як службовець військової адміністрації, але підпорядковується начальнику військової адміністрації. І є окремі випадки, коли голова, наприклад, виїхав на територію Росії, і тоді не зрозуміла просто його доля, як і хто йому виплати робить”, — говорить експерт.
Після передачі повноважень начальнику військової адміністрації місцеві депутати опинилися у своєрідному правовому вакуумі. Формально вони є обраними представниками громади, однак реального впливу на управління нею практично не мають. Воєнний стан сам по собі не є підставою для припинення депутатських повноважень — а отже, депутат, який виїхав за кордон або не з’являється на засідання, формально залишається депутатом.
У деяких радах зберігається лише частина депутатського корпусу. Наприклад, у Бахмутській міській раді мандати зберігають 13 із 38 депутатів. У Маріупольській міській раді чинними є 46 депутатів, але 12 із них є фігурантами кримінальних справ за колабораційну діяльність. Раніше вісьмох обранців позбавили мандату за народною ініціативою. У Краматорській міськраді чинними залишаються 36 депутатів з 41.
Натомість у Слов’янській, Костянтинівській, Торецькій, Волноваській, Дружківській та Світлодарській громадах немає депутатів узагалі. В усіх громадах, окрім останньої, це зробили після утворення міських військових адміністрації. У Світлодарській громаді ж повноваження депутатів припинили після того, як Центрвиборчком у 2020 році визнав неможливість проводити там вибори через близькість фронту.
Закон передбачає кілька підстав, за яких депутат може втратити мандат.
Повноваження депутата припиняються автоматично, якщо:
Рада може припинити мандат, якщо:
Також ініціювати відкликання депутата можуть самі виборці. Одна з підстав для цього — невиконання депутатом своїх обов’язків. До них належить щорічний публічний звіт перед виборцями, який значна частина місцевих депутатів по всій Україні сьогодні просто ігнорує, каже експерт.
Є важливий нюанс: навіть особиста заява депутата не означає автоматичного припинення повноважень. Рішення набирає чинності лише після того, як його ухвалить відповідний орган.
“В Україні існує тільки дві інституції, які мають право ухвалювати рішення про позбавлення мандату. Це міська рада та територіальна виборча комісія. І один, і інший є колегіальним органом: рішення ухвалюють шляхом голосування, і лише за більшістю голосів оформлюють протокол, який дає правові підстави вважати повноваження припиненими”, — пояснює Віталій Загайний.
Начальник військової адміністрації, попри широкі повноваження, такого права не має.
“Повноваження, якими наділяється начальник військової адміністрації, навіть на підставі постанови Верховної Ради України, не передбачають у нього можливості позбавлення депутата депутатського мандату. Теоретично можна внести зміни в закон і дозволити цю річ, але тоді може бути страшна історія. Тоді просто начальник військової адміністрації буде визначати депутатський склад. Взагалі тоді просто позбавимо місцеве самоврядування будь-якої самостійності”, — каже правознавець.
На практиці легальні механізми, окрім тих, де повноваження припиняють автоматично, на Донеччині фактично не працюють. Більшість місцевих рад не можуть зібрати кворум — достатню кількість депутатів, щоб сесія була повноважною.
З територіальними виборчими комісіями схожа ситуація. Їхній склад формується з представників політичних партій. В умовах окупації, масового переміщення та загибелі людей ці інститути фактично припинили існування. Загайний описує ситуацію так:
“Рівно так само як з місцевими радами, члени ТВК від 2020 року — хтось колаборант, хтось виїхав, хтось загинув і так далі. Ну, в такому разі параліч. Тому ми говоримо сьогодні про необхідність внесення змін до законодавства, щоб дозволити якомусь іншому органу ухвалювати такі рішення. На мою думку — і не тільки на мою, там є позиція експертів — таким органом могла б бути Центральна виборча комісія”.
Масштаб потенційної роботи для ЦВК — колосальний. В Україні майже півтори тисячі місцевих органів влади, у кожному — десятки депутатів.
Конституція України прямо забороняє проводити вибори під час воєнного стану — а отже, склад рад залишатиметься незмінним до його скасування. Але й після цього швидких змін чекати не варто.
Загайний пояснює, чому перехідний період може виявитися тривалішим, ніж здається:
“Як тільки у нас зупиняється воєнний стан — Верховна Рада, місцеві ради, вони всі вже працюють за межами термінів своїх повноважень. Місцеві вибори, ймовірно, будуть проводити в останню чергу, і не обов’язково всі вибори будуть в один день проводитися. Це може тривати навіть дев’ять місяців. Тому в принципі ті дев’ять місяців теж було б потрібно, щоб наші місцеві ради працювали”.
Однак наскільки це реально для Донеччини — поки відкрите питання. Депутатський корпус розпорошений по всьому світу, механізми оновлення складу не працюють, а повноцінне відновлення виборчого процесу в регіоні, де частина територій досі окупована, потребуватиме окремих законодавчих рішень.
Раніше ми поспілкувалися з депутаткою Краматорської міськради Ангеліною Шостак, яка розповіла про нинішню роботу без засідань та голосувань.