“Блакитні каски” в Україні.
16-18 лютого 2018 року в Мюнхені відбулася чергова конференція з політики безпеки. На цій конференції обговорювали також і питання врегулювання конфлікту на Донбасі. Андерс Фог Расмуссен, колишній генеральний секретар НАТО, запропонував концепцію миротворчої місії, яку опублікував Інститут Хадсона. До речі, саме ця доповідь вважається останнім компромісним рішенням.
Ми переклали доповідь повністю, не вносили жодних змін чи виправлень. Зазначимо, що терміни «ДНР», «ЛНР», «поліція», «сили», «адміністрація» тощо (мається на увазі устрій на тимчасово непідконтрольних українському уряду територіях) в доповіді зазначаються без лапок чи слів «так звані», «самопроголошені».
В документі зображено детальний план потенційної миротворчої операції на сході України, зобов’язання, які повинна взяти на себе Україна, Росія та представники «ЛДНР», нюанси, небезпеки, можливі компроміси та різні варіанти мандату «блакитних касок» в Україні.
То на що має піти наш уряд, військо та цивільне населення, якщо миротворча операція таки стане реальністю?
Президент України Петро Порошенко зазначив, що головне в питанні введення миротворців на Донбас – «дотиснути Росію».
Міністр закордонних справ України Павло Клімкін оцінив «доповідь Расмуссена» щодо миротворців ООН на Донбасі як «в цілому гідну». У той же час Клімкін зазначив, що в доповіді є елементи, з якими він не згоден: «РФ має забратися з Донбасу і передати контроль Україні та міжнародній спільноті!», – підсумував український міністр.
Реакції президента РФ Володимира Путіна на документ не було, також відмовився його оцінювати глава МЗС РФ Сергій Лавров. Свою реакцію висловив DW сенатор Олексій Пушков. Він зазначив, що Україна хоче «все і відразу» і що миротворці не повинні знаходитися на всій території конфлікту – тільки на лінії розмежування. За його словами, Москва не відмовиться від своєї попередньої позиції.
Так званий екс-глава «ДНР» Олександр Захарченко заявляв про свою готовність розглянути введення миротворців: «Народ Донбасу як ніхто інший зацікавлений в тому, щоб почався процес врегулювання нашого з Києвом конфлікту, щоб перестали гинути люди», – заявляв Захарченко.
То що ж це за «план Расмуссена», і яке майбутнє він пропонує Україні. Читайте і робіть висновки самі.
TERRITORY OF WILL (Територія волі) ®
У лютому 2015 Президент України Петро Порошенко закликав Організацію Об’єднаних Націй (ООН) направити до східних регіонів України миротворців, з метою забезпечення умов для вирішення конфлікту на сході. Майже два роки пізніше, війна продовжується з майже щоденними жертвами, і не видно кінця.
У вересні 2017 Президент Росії Володимир Путін висунув пропозицію про розміщення в зоні конфлікту обмеженого контингенту ООН, з мандатом на охорону вже присутніх на той час на сході України міжнародних наглядачів. Первинний формат даної пропозиції був рішуче відкинутий Києвом та його західними партнерами, що розглядали її як спробу затвердити та легітимізувати де-факто контроль Москви над значною територією Донбасу.
У відповідь американські та європейські дипломати висунули більш амбітні пропозиції щодо можливого розгортання миротворчих сил з широким мандатом на захист мирного населення та з метою повернення контролю Українського Уряду над непідконтрольними територіями відповідно до Мінських угод.
Переговори між США та Росією не призвели до помітного прогресу. Посадовці ООН скептично ставляться до запропонованого проекту, в той час як небагато країн прагнуть надати миротворчі контингенти.
Метою даної роботи є дослідити можливості розміщення міжнародного миротворчого контингенту на сході Україні. В дослідженні використовуються дані про прецеденти на Балканах, в Лівані та інших територіях.
Незважаючи на виправданий скептицизм дипломатів щодо перспектив реалізації подібного проекту, дана робота покликана спрогнозувати, які практичні результати може принести його реалізація.
Розміщення сил Організації Північноатлантичного Договору (НАТО) чи Європейського Союзу (ЄС) на даний момент не видається можливим через позицію Росії. Більш реалістичними є варіанти: воєнної, поліцейської та цивільної операції під егідою ООН; миротворчої місії під керівництвом незалежних Міжнародних Сил (МС) разом з поліцейською та цивільною операціями ООН.
Незалежно від конкретної структури можливої місії, вона повинна забезпечити виконання трьох наступних завдань:
ㅡ Забезпечити стабільне та безпечне середовище на всій території Донбасу, в тому числі запевнивши Київ, що Росія відмовиться від прямого військового втручання;
ㅡ Забезпечити проведення виборів до Верховної Ради України на сході України з метою розблокування Мінського процесу, що пов’язує проведення виборів з поверненням контролю українського уряду над регіоном;
ㅡ Забезпечення правопорядку та громадянські аспекти реінтеграції після виборів, забезпечення довіри населення до цього процесу.
Основним викликом для будь-яких міжнародних сил стане поточна ситуація з безпеки на сході України. Москва буде змушена прибрати свої регулярні війська з регіону та здійснити тиск на лідерів так званих Донецької Народної Республіки (ДНР) та Луганської Народної Республіки (ЛНР), щоб змусити їх припинити воєнні операції та погодитися на розміщення миротворчих сил.
Навіть якщо подібний сценарій стане можливим, миротворці можуть зіткнутися з випадками насильницького чи ненасильницького спротиву, в той час як Росія може піти на нову ескалацію конфлікту або навіть здійснити вторгнення, щоб зірвати процес реінтеграції регіону.
Міжнародні сили, чи то під повним командуванням ООН, чи у форматі МС під політичною юрисдикцією ООН, не зможуть реалістично боротися за контроль над східною Україною проти стійких військових операцій з боку Росії.
Тим не менше, міжнародні сили зможуть сприяти у досягненні стабільності в більш дипломатичний (що теж пов’язано з певними небезпеками) спосіб:
ㅡ Заспокоїти Київ через постійну присутність на кордоні з Росією, попереджаючи будь-які можливі вторгнення російських регулярних військ, створення своєю присутністю на кордоні фактору стримування;
ㅡ Децентралізація груп незаконних воєнізованих формувань, воєнізованих угрупувань ДНР та ЛНР, їх озброєння та бронетехніки, розподілення поміж визначними базами як перший крок до демобілізації чи утримання особистого складу незаконних воєнізованих формувань від ролі комбатантів або їхньої перепідготовки для не-військових спеціальностей;
ㅡ Використання обмеженого контингенту для захисту цивільних та миротворчого процесу та, при необхідності, спротиву провокативним групам з обох сторін, що можуть використати насильство для дестабілізації.
Як стверджується в даній роботі, добре оснащенні сили ООН чи МС можуть взяти на себе завдання, описані вище. Але для того, щоб бути впливовими та ефективними, ці сили повинні налічувати 20000 чи більше особового складу
Можливими альтернативами можуть стати підрозділи з європейських країн, що не є членами НАТО; підрозділи з пост-радянських країн, таких як Казахстан, на які можуть погодитися як Київ, так і Москва; підрозділи Латиноамериканських країн, що мають великий досвід в миротворчих операціях.
Тим не менше, впливові та ефективні сили можуть бути створені тільки у випадку участі НАТО, і західна дипломатія повинна буде переконати в цьому Росію.
Досвід Косово показує, що виключно міжнародні воєнні сили не можуть забезпечити дотримання правопорядку, і потребують підтримки правоохоронних органів. Миротворча місія на Сході буде покладатися на органи правопорядку в:
ㅡ Нагляді над силовими структурами ДНР та ЛНР на першому етапі розгортання місії;
ㅡ Розгортання поліцейських підрозділів, щоб реагувати на порушення громадського порядку;
ㅡ Люстрації, перевірці та перепідготовці силовиків ДНР та ЛНР для правоохоронних органів під можливим контролем України.
ООН має значний досвід в організації охорони правопорядку. Як ЄС, так і Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) працювали над методиками підготовки та реформуванням поліції, починаючи з 1990-их років.
Ці три організації (ООН, ЄС та ОБСЄ) могли б співпрацювати у сфері організації охорони правопорядку на сході України під егідою ООН. Але офіцери поліції та жандармерії країн-членів НАТО, таких як Італія, Португалія, Румунія, будуть необхідними для старту цього процесу, що, у свою чергу буде вимагати обережних переговорів з Росією.
Цивільна складова місії буде вимагати так само обережного та скрупульозного підходу, як і безпекова складова.
Проте, Україна буде змушена погодитися, в рамках Мінських домовленостей, на високий рівень міжнародного нагляду за виборами до українського парламенту та на здійснення довгострокових реінтеграційних зусиль в соціально-економічній сфері.
Присутність впливового політичного лідера, наприклад, представника Генерального Секретаря ООН, буде необхідною для посередництва в затверджені компромісів між керівництвом Києві і ДНР та ЛНР.
Для проведення виборів, обумовлених Мінськими домовленостями, миротворча місія буде зобов’язана:
ㅡ Створити безпечне середовище для кандидатів від усіх визнаних політичних організацій під час виборчої кампанії;
ㅡ Попередити залякування чи фальсифікацію в день проведення виборів;
ㅡ Переконатися в легітимності та надійності остаточних результатів виборів.
В той час як повністю контрольовані міжнародною спільнотою вибори можуть бути неприйнятними для Києва, ООН та ОБСЄ могли б взяти на себе відповідальність за організацію виборчого процесу під егідою виборчої комісії, із залученням представників усіх сторін. ЄС, в свою чергу, може розгорнути наглядову місію для перевірки результатів виборів.
З метою вирішення соціально-економічних питань, потрібно розгорнути місію:
ㅡ Гуманітарних організацій, що будуть займатися проблемою масового переміщення населення як із, так і до ДНР та ЛНР на першому етапі розгортання місії, коли багато цивільних осіб будуть почуватися у великій небезпеці;
ㅡ Юристів, експертів з економіки та соціальних активістів для роботи з громадами на територіях ДНР та ЛНР під час процесу відновлення та реінтеграції в структури держапарату України.
ㅡ Експертів з державного управління та посередників для участі у спільних комітетах із залученням представників України, ДНР та ЛНР для вирішення питань повернення окремих структур (таких як система охорони здоров’я, освіта тощо) під контроль Києва.
Шанси успішно розгорнути миротворчу місію на сході України наразі низькі. Але, якщо геополітична ситуація дозволить схилити Москву до такої можливості, є достатньо доказів того, що міжнародні сили могли б керувати поліцією, основними безпековими та політичними аспектами реінтеграції Донбасу під управлінням Києва.
Процес реінтеграції буде нести в собі багато небезпек та, швидше за все, не буде послідовним, але це може бути найкращим способом вирішити найкривавіший конфлікт в Європі, який триває, та прибрати одну з головних перешкод для нормалізації відносин між Заходом та Москвою.
Чи зможе міжнародна миротворча операція сприяти реінтеграції Донбасу? З самого початку українсько-російської війни в 2014 році, посадовці як Києва так і Москви спонтанно підіймали питання про можливість проведення операції під егідою ООН з метою припинення війни на Донбасі на сході України.
В той час як Президент України Петро Порошенко підтримав дану ідею ще в лютому 2015, дискусія розгорілася з новою силою у вересні 2017, коли президент Росії Володимир Путін неочікувано заявив, що він готовий погодитися на обмежений контингент сил ООН для охорони наявних в зоні конфлікту міжнародних наглядачів.
Адміністрація Трампа та європейські політики відреагували на цю пропозицію не тільки з обережністю, але й з оптимізмом. Можливим є бажанням Путіна знайти вихід з конфлікту, що дається занадто дорогою ціною. Їхній ентузіазм, можливо, був передчасним.
Перемовини між Спеціальним представником США по справах України Куртом Волкером та представником Президента Росії Владіславом Сурковим не дали жодного результату, а кінець 2017 на Донбасі був ознаменований ескалацією насильства.
В грудні 2017-ого Росія відкликала своїх представників із Спільного Центру Контролю та Координації (СЦКК), механізму врегулювання конфлікту з Україною. Подібна поведінка не притаманна стороні, яка прагне створити сильні формальні деескалаційні структури.
Є можливим, що Президент Путін підняв питання про миротворців ООН як відволікаючий фактор, або що Західні аналітики сприйняв його пропозицію занадто серйозно. Тим не менш, гамбіт Путіна стимулював нові розмірковування щодо миротворчої місії в Україні.
Дискусія навколо цього питання є важливою, навіть якщо перспективи проведення серйозної миротворчої операції в найближчому майбутньому є примарними.
Політична ситуація в Росії, Україні та на Донбасі може змінитися знову, та можуть з’явитися подальші відкриття для вивчення цієї проблеми.
Необхідно проаналізувати всі альтернативи та оцінити можливі перешкоди заздалегідь, адже практично будь-який можливий сценарій розгортання миротворчих сил буде операційно та політично небезпечною дією.
Досвід невдач місії Охоронних сил Організації Об’єднаних Націй (ОСООН) в Югославії в 1990-их кидає тінь на нові проекти по розгортанню миротворчих сил в Європі.
Західні військові та аналітики надають перевагу місії НАТО чи ЄС перед місією під керівництвом ООН.
В той самий час, посадовці ООН ставляться скептично до розгортання небезпечної миротворчої місії з огляду на Російський фактор.
Хоча попередній генсек ООН Пан Гі Мун намагався розрядити обстановку в зоні конфлікту, в 2014 році озброєні люди змусили посланника ООН виїхати з Криму, та політична роль ООН в конфлікті на Донбасі залишалася достатньо обмеженою.
Дипломатична роль Нормандської Четвірки (Франція, Німеччина, Росія та Україна) є вирішальною, в той час як ОБСЄ здійснює нагляд безпосередньо в зоні конфлікту.
У відповідь на вересневу заяву Путіна, посадові особи миротворчої операції ООН склали певні плани щодо розгортання миротворчої місії у випадку надзвичайної ситуації, але в той самий час було наявним побоювання що Росія чи США можуть «втягнути» ООН в нездійсненну операцію.
Очевидно, що миротворча операція під керівництвом НАТО чи ЄС не зможе відбутися на Сході України, зважаючи на неминучі заперечення Росії.
Як мінімум, будь-які великомасштабні міжнародні сили в регіоні повинні мати мандат Ради Безпеки, щоб задовільнити Росію.
Такою може бути місія «голубих шоломів» під прямим керівництвом ООН (подібна до місій ООН на Близькому Сході чи в Африці), або ж автономна місія МС, що нестиме політичну відповідальність перед Радою Безпеки.
У гібридному варіанті не-ООН, командування МС може бути задіяне разом з поліцією та цивільними посадовцями ООН, а Спеціальний Представник Генерального Секретаря ООН (СПГС) міг би забезпечити загальне політичне керівництво операцією.
В незалежності від переваг різних моделей, будь-яка місія на Сході України зіштовхнеться з серйозними проблемами
Ризики роботи в безпосередній близькості від російських підрозділів, можливо, є найбільш серйозними для потенційних країн, що надають війська.
Але тут також будуть суттєві політичні та оперативні виклики, пов’язані із спілкуванням з представниками та ополченнями в Донецькій і Луганській народних республіках, в складі яких перебуває приблизно 35,000 чи 40,000 тисяч бойовиків, сотні або навіть тисячі танків, бронемашини та артилерійські знаряддя (Таблиця 1).
Москва здебільшого курує події в ДНР та ЛНР, і може легко використати ці проксі, щоб зірвати будь-які зусилля з підтримки миру (однаково, окремі радикальні групи в регіоні можуть спровокувати конфлікт незалежно від позиції Росії).
Таблиця 1. Тимчасово непідконтрольні Уряду України території, або Окремі Райони Донецької та Луганської областей (ОРДЛО): Загальні дані
| Площа: 17,486 кв. км
Довжина кордону з ОРДЛО з Україною: 908 км Довжина кордону ОРДЛО з Росією: 409 км Кількість бойовиків: 35,000-40,000 чол Кількість регулярних російських військ: 3,000 чол Кількість населення в ОРДЛО: 2.3 млн чол Кількість внутрішньо-переміщених осіб (Україна): 1.6 млн чол Кількість населення ОРДЛО, що перемістилося на територію РФ: 0.42 млн чол Джерело: Державна статистика України, агентство США з міжнародного розвитку, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців. |
Крім того, розгортання миротворчих сил буде означати що Українські політики та суспільство муситимуть полишити надії на швидке повернення під контроль Києва окупованої частини Донбасу.
Дана робота досліджує, яким чином сили ООН або МС під мандатом ООН зможуть забезпечити основу для повернення Донбасу під контроль України у відповідності до плану реінтеграції, прописаному Мінськими договорами.
Нещодавні дебати довкола можливого формату миротворчої місії хоч і не призвели до конкретних рішень, але позначили основні стратегічні завдання.
У розділі 2 даної роботи зазначено, що будь-яка миротворча місія буде вимушена розглядати три проблеми:
ㅡ Забезпечення стабільного і безпечного середовища на всій території Донбасу, включаючи надання гарантій Києву, що Росія відмовиться від військового втручання;
ㅡ Уможливлення проведення місцевих виборів в регіоні для розблокування прогресу Мінських Домовленостей, що пов’язують ці вибори з підтвердженням українського сувернітету;
ㅡ Нагляд за громадським порядком та цивільними аспектами реінтеграції в результаті виборів, максимізуючи довіру місцевого населення до процесу.
Визначивши ці основні вимоги щодо будь-якої потенційної міжнародної присутності, в дані роботі розглянуті політичні, безпекові та громадянські аспекти проведення миротворчої місії під егідою ООН або МС (як зазначено у розділі 3 даної роботи, різниця між цими двома альтернативами може бути не суттєвою).
В дослідженні врахований досвід недавніх миротворчих операцій ООН в Лівані та Гаїті, а також спільної операції ООН та НАТО в Косово.
В пошуку прикладів та прецедентів, також проаналізовано досвід Тимчасової адміністрації Організації Об’єднаних Націй для Східної Славонії (UNTAES), діяльність якої було завершено два десятиліття тому.
Будучи дещо забутим, досвід UNTAES є особливо актуальним для української ситуації.
Східна Славонія була сепаратистським регіоном Східної Хорватії, що перебувала під владою сербських військ протягом Балканських воєн.
В 1996, НАТО розпочало діяльність зі стабілізації ситуації в Боснії згідно з Дейтонськими угодами. Відносно невелике угруповання миротворців ООН чисельністю 5000 чоловік взяло на себе відповідальність за підготовкою регіону до реінтеграції з Хорватією.
Цілями місії був нагляд на місцевими виборами, придушення провокацій малих груп та моніторинг кордону регіону з Сербією.
ООН також взяла на себе відповідальність за реформу правоохоронних органів та державних служб.
Незважаючи на недосконалість, UNTAES досягла своїх основних цілей.
Кожна миротворча місія є унікальною. В той час як територія Східної Славонії була значно меншою від території ОРДЛО, ситуація була менш складною – Хорватія мала значну військову перевагу над Сербією, в той час як Україна перебуває в протилежному положенні.
Однак, UNTAES може частково служити за зразок для української операції.
Загалом, в дані роботі показано, що за наявності мінімальної політичної волі зі сторони Росії та України, а також за наявності достатніх воєнних сил та інший ресурсів, міжнародна миротворча операція могла б створити необхідні рамки для возз’єднання України.
Передумови для успіху не гарантовані. Однак, дослідження можливості проведення миротворчої операції є необхідним, адже вона пропонує складне, але реальне розв’язання єдиної в Європі «гарячої» війни
Перш ніж продовжувати, варто згадати два моменти. По-перше, в миротворчій діяльності, як у війні, жоден план не витримує першого контакту з реальністю.
Запропонованою є загальна стратегія для майбутньої місії в Україні. Дана робота не ставить за мету надати чітку інструкцію для керівництва такою місією.
По-друге, немає сумніву, що будь-яка місія в Східній Україні буде пов’язана з якимось однозначно важкими дилемами.
Перш за все, активна участь Росії у війні, ризик того, що вона зможе здійснити ще одне широкомасштабне вторгнення та готовність завдати першого ядерного удару у випадку ескалації конфлікту, – це серйозні перешкоди для потенційних миротворців.
Але кожна миротворча операція є пов’язана зі специфічними складнощами.
До прикладу, миротворці місії ООН в Центральноафриканській Республіці, де державний апарат, як такий, відсутній, міг би розглядати миротворчу роботу на порівняно розвинутому Донбасі за відносно легшу.
Миротворчі операції є повсякчас складними, але це не означає що не варто ризикувати.
Як зазначено в звіті ООН за 2015 рік, усі миротворчі операції повинні керуватися політичною стратегією, розроблено для вирішення конкретних завдань, що ставить перед собою місія.
Це може здатися очевидним.
Але Рада Безпеки та інші міжнародні організації, розгорнувши миротворців, можуть потрапити у пастку пом’якшення або заморожування поточного конфлікту без чіткої довготермінової стратегії.
У результаті маємо такі випадки як Кашмір та Кіпр, де сині шоломи вже перебувають десятиліттями.
На початку 1990-х Рада Безпеки допустила помилку, кинувши миротворців на Балкани з розмитим гуманітарним мандатом, не надавши їм жодної стратегії досягнення успіху місії. Таку саму помилку було правдоподібно зроблено нещодавно в Дарфурі та Південному Судані.
Чинна Спеціальна моніторингова місія в Україні, яку очолює ОБСЄ, є, мабуть, ще однією миротворчою операцією, яка працює без чіткої політичної стратегії.
Команди СММ відіграють важливу й відважну роль в моніторингу конфлікту, що триває, але вони не мають достатньо впливу для його вирішення.
У вересні 2017, коли Президент Путін закликав до миротворчої місії ООН, він запропонував силам ООН здійснювати захист місії ОБСЄ, але не заміняти її.
Така стратегія, можливо, і вирішить безпекові проблеми СММ (хоча посадовці ОБСЄ заявляють, що вони не потребують захисту), вона навряд допоможе у вирішенні політичних проблем, і тим самим може зафіксувати та легітимізувати наявний тупик.
Важливо, щоб США та їх союзники не підтримували проведення будь-яких операцій в Україні без чіткого розуміння їх конкретних політичних та соціальних цілей.
Дещо частковим варіантом може бути розміщення на Донбасі сил ООН на сьогоднішній лінії розмежування між ЗСУ та сепаратистами, підтримуваними Росією; це може забезпечити стабільність на короткий час.
Можливі обставини, що можуть виправдати розміщення таких сил на лінії зіткнення – серйозне погіршення безпекової ситуації в регіоні може призвести до подальшої втрати Києвом територій.
Але це може загрожувати заморожуванням лінії як постійного де-факто кордону, подібного до тих, що існують у Молдові, Грузії та на Кіпрі.
Навіть якщо військовослужбовці ООН матимуть вільний доступ до всієї території Донбасу, вони тільки наглядатимуть за політичною ситуацією та звітуватимуть, не маючи змоги впливати на неї.
З 1993 по 2008 наглядачі ООН спостерігали за сепаратистським регіоном Абхазії в Грузії. Але, малочисельна Місія ООН по спостереженню в Грузії (МООННГ) виявилася «залежною від Російських політики та преференцій».
Під час Грузинської війни в 2008, миротворцям погрожували та принижували їх, і в 2009 Москва наклала вето на продовження місії.
Будь-яка широкомасштабна та довгострокова місія на сході України, навпаки, повинна керуватися чіткою стратегією та чітко визначеними цілями.
На щастя, основу такої стратегії вже закладено в Мінських Угодах, що включають в себе дуже детальний, але в той самий час і нездійсненний, план реінтеграції Донецької та Луганської народних республік під український контроль.
Головним викликом Домовленостей (пункт 9 Мінська II) є чіткий зв’язок між проведенням місцевих виборів на всій території конфлікту, децентралізацією, конституційною реформою та відновленням контролю України над кордоном з Росією.
Іншими словами, право Києва на відновлення суверенітету над кордоном базується на проведенні виборів, що ніколи не відбудуться без участі зовнішнього каталізатора.
Основною політичною метою будь-якої миротворчої операції на сході України має бути створення умов для проведення виборів, можливо навіть управління процесом голосування, для того щоб у результаті розблокувати мінський процес.
Але, таке голосування не може відбуватися вночі або за відсутності безпеки.
Довга історія миротворчих операцій показує, що вибори – це порохова діжка, адже сторони з усіх боків вдаються до насильства, щоб заблокувати, перервати або зірвати голосування. (Див. таблицю 2 – кількість загиблих на сьогодні.)
У випадку зі східною Україною, справжнє голосування можливе тільки за широкої присутності міжнародних сил на кордоні з Росією, необхідної для того, щоб запевнити Київ, що Москва не буде силою втручатися у вибори або у їх результати. Присутність миротворців необхідна на всій території ДНР та ЛНР, щоб звести до мінімуму загрозу блокування, підтасувань та погроз.
Таблиця 2. Втрати, пов’язані з війною (Вся Україна), Квітень 2014 – Листопад 2017.
| Всього загиблих: 10,303
Всього загиблих серед цивільного населення: 2,523 Всього поранених: 24,778 Всього поранених серед цивільного населення: 8,000-9,000 Джерело: Управління Верховного комісара Організації Об’єднаних Націй з Прав Людини |
Потреба в гарантіях безпеки посилюється занепокоєнням як Києва, так і Москви щодо суспільної стабільності на Донбасі.
Президент Путін неодноразово наголошував на тому, що українські регулярні та нерегулярні сили можуть чинити репресії у регіоні, влаштовуючи нові «Срєбрєніци», якщо Київ поверне регіон собі під контроль.
Хоча це може бути перебільшенням, ризик, що надходить від радикальних українських угруповань, що знаходяться близько лінії розташування, є реальним.
Сили ДНР та ЛНР будуть являти собою загрозу навіть якщо вони відмовляться від позиційної війни на нинішній лінії розмежування. Вони можуть сформувати підпілля та підняти повстання, займаючись репресіями місцевих громад.
В цьому контексті, є очевидним, що будь-яка миротворча операція на Донбасі повинна буде забезпечити достатню кількість військових для мінімізації як внутрішніх, так і зовнішніх загроз, та забезпечити проведення виборів, відповідно до Мінських Угод.
Щоб реінтеграція Донбасу стала можливою, миротворча операція змушена буде взяти на себе додаткову відповідальність
Підтримка правопорядку навряд чи буде виключно військовим питанням, і, ймовірно, вимагатиме значної присутності міжнародних сил поліції.
Немає жодних гарантій, що нинішні поліція та служби безпеки в ДНР і ЛНР будуть готові співпрацювати з миротворцями в поверненні регіонів під український контроль.
Минулий досвід показує, військові сили миротворців не справляються з завданням підтримки громадського правопорядку. Наприклад, розгортання військ НАТО в Косово в 1999 було супроводжене широкомасштабними етнічними конфліктами, що військові підрозділи не змогли попередити.
Миротворча операція в Україні вимагатиме значних поліцейських сил, як для роботи з місцевою поліцією та допомоги їй в можливій реінтеграції в українську систему, так і для розміщення, при необхідності, поліцейських підрозділів (FPU) для припинення громадських заворушень.
І, нарешті, потрібно мати більш широкий погляд на «безпеку» в сепаратистських регіонах, варто звертати увагу не тільки на бойовиків, а й громадські заворушення.
Багато цивільних осіб в цих регіонах, включно з вчителями та державними службовцями, боятимуться не тільки фізичного насильства, але того, що їх позбавлять засобів до існування після реінтеграції регіону в Україну.
Деякі українські політики закликали до репресій та покарань тих, хто співпрацювали з сепаратистськими урядами навіть у якості адміністративних службовців.
Паралельно із ризиком насильства, такі погрози можуть мотивувати мешканців Донбасу тікати до Росії у великих кількості, як перед так і під час процесу реінтеграції.
Тільки Київ може попередити такі побоювання, зробивши щиру обіцянку населенню відокремлених регіонів, що вони не понесуть колективного покарання.
Миротворча операція може зіграти важливу роль у сприянні цьому процесу через громадські ініціативи.
Великі “багатовимірні” операції ООН зазвичай включають в себе значний цивільний компонент та проходять за участі спеціалістів з Військово-цивільного адміністрування, прав людини тощо, котрі працюють з місцевими громадами.
ОБСЄ та ЄС також мають досвід підтримки та реконструкції громад.
Майбутня миротворча операція в східній Україні, безумовно, повинна забезпечити основу для цивільної місії, що покликана направляти реінтеграцію постраждалого від війни регіону, та розраховувати на те, що присутність цивільної місії може бути необхідною ще багато років після завершення місії військової.
Отож, основні стратегічні вимоги для повноцінної миротворчої операції на сході України сформовані: забезпечення безпеки, проведення виборів та підтримка процесу реінтеграції регіону Україну.
З огляду на масштаби цих викликів, яким чином розпочати таку миротворчу операцію та як її проводити?
Перш ніж запитувати, як розпочинати миротворчу операцію на сході України, варто підкреслити, як її не варто розпочинати.
Не може бути й мови про введення до регіону будь-яких міжнародних сил без попередньої політичної згоди.
Неможливо уявити будь-яку силу, яка намагатиметься «прорватися» на Донбас попри заперечення Росії, беручи до уваги ризик виникнення військового інциденту, що може вийти із-під контролю.
Так само розгортання місії потребує повного узгодження з Києвом для того, щоб забезпечити співпрацю між українськими та міжнародними силами; гарантувати, що український Уряд продовжує імплементацію Мінських домовленостей, легітимізує вибори та децентралізацію на Донбасі; попередити занепокоєння своєю безпекою населення Луганських та Донецьких областей
Нарешті, операція потребуватиме згоди де-факто урядів ДНР та ЛНР.
Досягти останнього може бути найважче, беручи до уваги періодичні розколи між сепаратистами (як у випадку «перевороту» в Луганську в листопаді 2017) та розуміння сепаратистськими ватажками, що реінтеграція означитиме кінець їх політичної кар’єри як такої.
Росія наполягає на тому, щоб ДНР та ЛНР надали офіційну згоду на проведення місії.
Мінські угоди висували пропозиції щодо амністії сепаратистів та політичної децентралізації в межах України.
Київ може прокласти шлях до реінтеграції регіону шляхом надання конкретних обіцянок щодо економічного майбутнього регіон та формату його майбутньої адміністрації.
Все-таки, передумовою успішної миротворчої операції та реінтеграції регіону буде згода лідерів сепаратистів публічно прийняти миротворців, погодитися відвести в спеціальні місця дислокації бойовиків, бронемашини та артилерію, та здійснити демобілізацію.
Дуже ймовірно, що принаймні деякі сепаратисти намагатимуться зупинити реінтеграцію силою.
Проте, як показує дослідження, якщо Росія вирішить погодитися на миротворчу операцію, сепаратисти не матимуть іншого вибору, як підкоритися.
На думку Міжнародної Кризової Групи, лідери сепаратистів є «витратним матеріалом», і «всі головні політичні та військові рішення приймаються Москвою, а над їх виконанням на місцях наглядають російські посадовці».
Якщо це так, то для успіху миротворчої операції залишатимутися необхідними двосторонні зобов’язання між Києвом та Москвою (з гарантіями інших держав). Такі зобов’язання повинні стримувати місцевих політичних суб’єктів, хоча не існує гарантій, що невдоволені ДНР та ЛНР не підуть на зрив домовленостей.
Існують різні прецеденти для подібних угод, як успішні, так і ні.
Як було зазначено вище, у випадку східної Славонії, UNTAES зіштовхнулося з насильством груп, що не підкорилися миротворцям, та вуличними заворушеннями за участю етнічних сербів.
Але, в кінцевому рахунку, місія завершилася успішно, тому що хорватське керівництво в Загребі та урядові Югославії в Белграді дійшли до висновку, що миротворча місія є стратегічно корисною, і не допустили ескалації конфлікту.
Місія наглядачів ООН в Грузії, навпаки, була фактично нейтралізована через погіршення відносин між Москвою та Тбілісі протягом 2000-х, що робило її присутність в регіоні фактично безглуздою ще до війни 2008 року.
В українському випадку, Київ та Москва змушені будуть продемонструвати стратегічну стриманість, щоб зробити миротворчу операцію можливою.
У випадку Києва, це означитиме не тільки продовження імплементації Мінських домовленостей, але й відведення своїх сил з сепаратистських регіонів на час розміщення в регіоні миротворців.
У російському випаду, це означитиме зобов’язання уникати прямого втручання або підтримки чергового повстання, та одночасно виконання власного зобов’язання згідно Мінських домовленостей – убезпечити кордон з Україною.
Зрозуміти, як саме Росія та Україна можуть прийти до такого взаємопорозуміння – не є метою даної роботи.
Чотири групи факторів можуть спонукати Москву до співпраці:
ㅡ Варті довіри обіцянки Заходу, з чіткими датами, принаймні полегшити найважчі санкції, накладені на Росію після її вторгнення в Україну в 2014-му.
ㅡ Значне посилення заворушень в ДНР та ЛНР, що може підняти як фактичну, так і політичну вартість контролю Росії над анклавами.
ㅡ Тиск громадськості в Росії, спричинений санкціями або громадським невдоволенням під час президентських виборів 2018 року, що спонукатиме Путіна до деескалації ситуації.
ㅡ «Оптова угода» з Москвою, що пов’язуватиме деескалацію в Україні за поступками Заходу щодо Сирії та, можливо, криз, подібних до Північно Корейського.
Навіть якщо один або декілька з цих груп факторів, зрештою, підштовхнуть Росію до справедливих домовленостей, Київ та Москва не досягнуть рівня справжньої довіри в найближчому майбутньому.
Метою розгортання миротворчої операції на Донбасі якраз є запевнити обидві країни, що вони можуть піти на компроміс без неприйнятних для себе ризиків.
Всі запропоновані нижче оперативні пропозиції базуються на припущенні, що дві сторони досягли достатнього взаємопорозуміння, щоб зробити проведення операції можливим.
В незалежності від дипломатичних каналів, що будуть необхідними для досягнення згоди щодо миротворчої операції, базовий план її розгортання повинен бути затвердженим Радою Безпеки ООН.
Малоймовірно, що Росія погодиться на миротворчу операцію, яка не підпадає під контроль Ради Безпеки, а Україна зацікавлена в американському, британському та французькому контролі над місією.
Відносини між Росією та Заходом в Раді Безпеки в даний час є дуже складними через розбіжності щодо Сирії. Аналітики з обох сторін могли б сформувати основу договору поза засіданнями в Нью-Йорку, а потім розглянути документ в ООН для остаточного схвалення, як це було зроблено з іранською ядерною угодою в 2015 році.
На сьогоднішній день, дискусія щодо миротворчої операції відбувається, в основному, між Росією та США, хоча спеціальний представник США Волкер проводив консультації з Києвом та європейськими державами.
Якщо, в майбутньому, проведення місії здаватиметься вірогідним, її планування можна було б здійснити через комітет, в якому візьмуть участь США, члени нормандської Четвірки (Франція, Німеччина, Росія, Україна) та інші важливі суб’єкти.
Британія та Китай, як постійні члени Ради Безпеки, можуть вимагати представництва в комітеті.
Крім того, країни, які забажають відіграти важливу роль у постачанні миротворчих сил (дана група країн розглянута нижче), можуть претендувати на представництво в форматі «Нормандія Плюс».
Одним з найважливіших завдань для комітету з планування буде визначити, до якої міри залучати ООН, Генерального Секретаря та секретаріат в плануванні та управлінні миротворчою місією.
Як вже було зазначено, той факт, що Рада Безпеки повинна дати свій дозвіл на операцію, не означає, що операція повинна обов’язково потрапити під командування ООН.
Рада Безпеки регулярно видає мандати на операції, що проводяться іншими організаціями, таким як сили ЄС в Боснії, і може дати дозвіл на операцію МС в Україні не під командуванням ООН.
Тим не менш, цілком імовірно що Генеральний Секретар ООН, в кінцевому підсумку, візьме на себе відповідальність за принаймні частину миротворчої операції лише тому, що жоден інший учасник, ймовірно, не буде прийнятним для всіх сторін.
Генеральний секретар може призначити Спеціального представника або Посла координувати процес планування, а також, в перспективі, відправити на Донбас експертні групи для оцінки ситуації (в якості прецеденту, в 2011 році колишній Генеральний Секретар Пан Гі Мун призначив старшого посла в Лівію, для пост-конфліктного планування).
Якщо миротворча операція стане колись можливою, цей Спеціальний представник, ймовірно, стане головою місії або керуючи всіма її компонентами, або виконуючи роль стратегічного координатора як структур під управлінням ООН, так і інших.
Навіть якщо ООН не будуть поставлені завдання з планування військового та/або поліцейського компонентів місії, то все одно треба було б готувати план її цивільного компоненту, включаючи планування на випадок надзвичайних ситуацій під час виборів.
Бюрократія ООН є надзвичайно повільною в призначеннях на цивільні посади, іноді потребуючи до 200 днів щоб заповнити позицію.
Але ООН може діяти швидко, як у випадку нагляду за завершенням громадянської війни в Колумбії, якщо у неї був час на підготовку та наявною є політична воля, що повинно справдитися і у випадку України.
Під час планування ООН також необхідно буде вирішити для Ради безпеки ще одне важлива питання: Скільки влади повинна мати міжнародна місія на Донбасі, і як вона буде ділити свої обов’язки з Києвом?
Дискусії довкола розмаху миротворчої операції в Україні повинні охопити питання повноважень місії до застосування сили, а також рівень її влади над політичними та цивільними справами.
Щодо використання сили, аналітики часто припускають, що операції під мандатом ООН підпадають виключно під дві категорії: відносно слабкі, базовані на згоді сторін, місії на підставі Глави VI статуту ООН, та більш агресивні операції, з дозволом на застосування сили, на підставі Глави VII Статуту ООН.
Ця дихотомія є оманливою, адже навіть місії, що діють в рамках Глави VI, як наприклад Тимчасові Сили ООН в Лівані, в даний час мають мандати, що дозволяють їм застосовувати силу у деяких випадках, в першу чергу – для захисту цивільного населення.
Враховуючи ризик зіткнення з Москвою про який вже згадувалося раніше, миротворча операція Україні (чи то місія ООН, чи МС) не прийме вигляд масштабної військової операції, подібної до Сил НАТО в Косово (КФОР) на Балканах.
Трьома реальними альтернативами є:
ㅡ Традиційна миротворча місія (що найбільше відповідає враженням про операцію відповідно до Глави VI Статуту), з мандатом на нагляд за безпековою ситуацією, сприяння гуманітарним програмам, спонукання сторін до перемир’я та захист міжнародних цивільних представників.
ㅡ Миротворча місія з «сильним» мандатом, споряджена та готова застосувати силу для захисту громад та для попередження або припинення загроз від груп, що не дотримуються домовленостей. Такий мандат надається більше для захисту політичного процесу, ніж в рамках військової стратегії з відновлення порядку.
ㅡ Стабілізаційний мандат, що включає в себе дозвіл на застосування сили для «нейтралізації» радикальних груп у рамках узгодженої військової стратегії, але й не припускає масштабів анти-повстанських операцій, подібних до операції НАТО в Афганістані.
Як ми вже відзначали в Розділі 3, окремі військові задачі, пов’язані з миротворчою операцією, включають складні завдання, такі як моніторинг кордону, виведення зброї та бойовиків, що виходять за рамки базового питання про застосування сили.
В цілому, традиційна миротворча місія була б можливою тільки у випадку, якщо потенційні групи спротиву в ДНР та ЛНР погодяться повністю припинити насильство, що є неймовірним.
Найбільш правильним є шлях «сильного мандату», що дозволяє миротворцям обмежене застосування сили для стримування радикальних груп.
Важко уявити, що Росія погодиться на ширший мандат, що дозволятиме військові методи до своїх сателітів ДНР та ЛНР.
Повертаючись до політичних та цивільних питань, ми вже визначили основні стратегічні фактори, які варто взяти до уваги: будь-який мандат повинен включати чіткі терміни проведення виборів, чіткі вказівки щодо присутності миротворців на кордоні з Росією та застосування сили для попередження або нейтралізації небезпек для суспільства.
Але для досягнення цих цілей, необхідна політична угода щодо того, яку владу буде мати миротворча місія для виконання описаних задач.
Влада принаймні трьох рівнів може бути надана миротворчій місії:
ㅡ Продовження державної влади. Порівняно «легкий» варіант, за якого миротворча місія не буде мати повноважень над будь-якими аспектами перехідного періоду, але буде мати мандат допомагати та наглядати за українською владою під час того, як вона буде повертати контроль над територією, крім права на використання сили для захисту мирного населення.
Модель «повноваження на продовження державної влади» зараз є поширеною серед великомасштабних місій ООН без виконавчих повноважень.
ㅡ Керований перехід. «Середній» варіант, за яким український уряд та міжнародні представники на офіційному рівні діляться правом на прийняття рішень щодо ключових політичних та адміністративних питань. На оперативному рівні Київ повинен погодитися на те, що ООН та/або інший міжнародний суб’єкт візьме на себе відповідальність за проведення виборів та забезпечення безпеки.
ㅡ Перехідна адміністрація. «Найважчий» варіант. Рада Безпеки ставить східну Україну під повний контроль міжнародної адміністрації, де Спеціальний Представник Головного Секретаря фактично переймає на себе функції губернатора регіону принаймні до завершення місцевих виборів
Ця модель була застосована в Східній Славонії, Косово та Східному Тіморі в 1990-х роках
Це означатиме, що ООН та інші міжнародні суб’єкти візьмуть на себе повну відповідальність за організацію виборів та контроль над держуправлінням або на визначений період, або до виконання певних умов.
Всі ці варіанти мають свою сильні та слабкі сторони. З точки зору України, перехідна адміністрація (особливо на невизначений період) буде неприпустимим варіантом, оскільки це фактично поставить Донбас під російський контроль через Раду Безпеки.
І навпаки, Москва могла б стверджувати, що формат «продовження державного мандата» є недостатнім, адже він надає населенню Донбасу замало гарантій.
Деякі з варіантів керованого переходу, за якого миротворча операція матиме вплив на ключові елементи процесу, але український суверенітет буде збережено, можуть бути найкращим можливим компромісом.
У оперативному плані, миротворча місія повинна мати особливі повноваження в чотирьох областях:
ㅡ Де-факто контроль над виборами, необхідними для виконання Мінських протоколів;
ㅡ Відповідальність за військову безпеку на сході України та вздовж російського кордону;
ㅡ Відповідальність за правопорядок та поліційну сферу, можливо, співпраця з українськими правоохоронцями та де-факто силами (див. Розділ 4);
ㅡ Право нагляду над відновленням українською владою контролю над державним управлінням, з можливим правом вето на потенційно небезпечні управлінські рішення чиновників (без втручання в звичайний процес управлінської роботи).
Наступне питання полягає в тому, як довго ООН планує виконувати ці завдання. У випадку Східної Славонії, ТАООНВС мала діворічний термін повноважень для нагляду над організації виборів та нагляду за поверненням регіону до Хорватії (Загреб вважав, що це було занадто довго).
Мандат ООН та НАТО в Косово, навпаки, був відкритим, і Росія відмовлялася завершити місію ООН в регіоні після майже двох десятиліть.
Київ, мабуть, наполягатиме на тому, щоб будь-який період “контрольованого переходу” був якомога коротшим, щоб уникнути подібного втручання Росії.
Найкращим компромісом може буде угода, за якою миротворча операція змінить свій мандат після виборів, передбачених Мінськом II, щоб дозволити Києву посилити контроль над своєю територією.
Разом з тим, Рада Безпеки може мати намір залишити певні сили, щоб забезпечити безпеку та нагляд за діями України після завершення голосування.
Баланс влади між миротворцями, Києвом та владою в сепаратистських регіонах буде неминуче викликати суперечки.
Одним з шляхів уникнення цих протиріч може бути прийняття Радою Безпеки процесу «поступового надання мандату».
За такого варіанту, Рада Безпеки може надати миротворчій операції трьох- або шестимісячний мандат для розміщення, аналізу потреб регіону та наведення порядку.
Після цього Спеціальний Представник Генерального секретаря зможе повернутися до Ради Безпеки з рекомендаціями щодо часу проведення виборів, рівня міжнародного авторитету та інших факторів.
Чиновники ООН стверджують, що такий процес є оптимальним, оскільки він дозволяють розробити довгостроковий мандат на основі аналізу ситуації на місцях.
Хоча, в цілому, це так, в українському випадку, процес «поступового надання мандату» несе в собі ризики.
Представники місії на місцях вимушені будуть адаптувати свої рекомендації, щоб упевнитися що вони будуть сприйняті всіма постійними членами Ради Безпеки.
Зокрема, рекомендації повинні бути сприйняті Москвою, і тому Росія могла б з легкістю маніпулювати «поетапним мандатом», щоб сповільнити або послабити миротворчий процес.
Російські дипломати в минулому демонстрували відверту неповагу до, на їх думку, непривабливих рішень чиновників ООН.
В українському випадку, краще відразу визначитися з планом дій, ніж залишати його відкритим до результатів непередбачуваних дебатів.
Наступне питання планування полягало би в рішенні, в якій мірі залучати інші організації, наприклад ОБСЄ та ЄС в плануванні миротворчої операції, і в якій мірі це має бути офіційно затверджено Радою Безпеки.
У короткостроковій перспективі, пропоненти місій ООН чи МС повинні бути обережними щодо дій, що можуть завадити наявній місії ОБСЄ в Україні.
Хоч і не досконала, Спеціальна моніторингова місія ОБСЄ принаймні перебуває «на місцях», в той час як широкомасштабна операціє є тільки гіпотетичною можливістю.
Навіть якщо проведення широкомасштабної миротворчої операція стане можливим, було б розумно зберегти СММ як альтернативу у випадку, якщо нова миротворча місія зіштовхнеться з проблемами.
Аналітики не звертатимуть великої уваги на ці проблеми, якщо вони не бачитимуть шляху для розгортання військ та поліції, щоб найперше забезпечити безпеку на Донбасі.
Миротворчі операції включають у себе інші аспекти, окрім оперативно-військових. Але випадку України, саме військовий аспект є найкритичнішим для ефективності місії.
Метою миротворчої операції на Донбасі не повинен бути захист України від російського вторгнення, адже така позиція може спровокувати повномасштабну війну, і є достатньо сумнівним, що знайдеться уряд, готовий так ризикувати своїми військовослужбовцями.
Загалом військова складова миротворчої операції повинна відіграти наступні три ролі:
ㅡ Забезпечення суверенітету Києва через постійну присутність на російському кордоні. Хоча миротворці не будуть брати участь в боях на захист України, вони можуть відіграти важливу роль через моніторинг кордону, щоб запевнити Київ, що російські підрозділи не виїжджають або не входять до Донбасу.
Таким чином, місія в східній Україні може відіграти роль, подібну до місії ООН на Голанських висотах чи в Південному Лівані, де вона контролює кордон з Ізраїлем та його сусідами.
Через розміщення постійних наглядових пунктів на основних напрямах перетину кордону, використання мобільних патрулів, гелікоптерів та безпекових технологій (наприклад, сенсорів руху), присутність миротворців на кордоні зможе забезпечити Києву впевненість у тому, що значні Російські вторгнення не відбуваються.
Попередній досвід ООН у східній Славонії та в Тімор-Лешті показав, що повністю перекрити кордон є занадто складним завданням для миротворчих сил.
Але у випадку планування Росією нового вторгнення, Москві буде необхідно рахуватися з можливими політичними наслідками від прориву кордону миротворців.
ㅡ Децентралізація незаконних воєнізованих формувань. На ранньому етапі миротворчої операції найважливішим завданням буде нейтралізація загрози від озброєних груп сепаратистів та наявного в них важкого озброєння.
Деякі нещодавні миротворчі операції досягли успіху в роззброєні великих груп бойовиків та виводі їх в нейтральні зони. На початку цього року посадовці ООН у співпраці з урядом Колумбії організували вивід 7000 бійців FARC в спеціалізовані місця утримання.
Тим не менше, подібний процес на сході України буде значно складнішим.
Згідно з оцінками західних аналітиків, сепаратисти мають близько 40,000 бойовиків та велику кількість важкого озброєння, бронеавтомобілів та танків.
Для того, щоб взяти під контроль таку значну військову силу без серйозного насильства, необхідними будуть конкретні політичні домовленості з лідерами сепаратистів
Також можливим є поетапне роззброєння сепаратистів. Спершу збройні формування повинні будуть віддати танки та артилерію, але зможуть залишити легке озброєння. Спротив роззброєнню є більш ніж очікуваним.
ㅡ Застосування сили миротворчим контингентом є можливим в окремих випадках, з метою захисту цивільного населення та мирного процесу, особливо під час місцевих виборів. Також миротворчі сили повинні мати мандат на точкове застосування сили для нейтралізації радикальних озброєних груп.
Досвід попередніх операцій показав, що «демонстрація» військової сили може переконати групи провокаторів відступити від насильства.
На початку місії ООН в Східній Славонії в 1990-х миротворці (за участі українських бойових вертольотів) змогли витиснути відому групу найманців через демонстрацію військової сили. Після цього інциденту інші озброєні угруповання виявили більше готовності до переговорів з ООН.
На сході України миротворці повинні мати чіткий мандат, як було сказано в Частині 2, на точкове використання сили проти непокірних груп сепаратистів та українських радикальних груп, що можуть намагатися проникнути до регіону.
Обидві сторони можуть бути особливо схильними до провокацій як під час виборів, так і відразу після їх завершення.
Декілька факторів можуть мати значний вплив на можливість миротворців брати на себе ролі, описані вище.
Першим таким фактором будуть умови, за якими відбуватиметься розгортання операції.
Сучасна ситуація в регіоні означає, що, ймовірно, буде “напружений” період до розгортання будь-яких міжнародних сил, тоді як чіткі терміни місії будуть з’ясовані.
Під час цього періоду Росія повинна буде забезпечити умови для роботи миротворців шляхом «тихого» виводу своїх військ та військового устаткування з регіону. Разом зі своїм особовим складом Росія також може буде вимушена вивести і радикальних сепаратистів, щоб понизити рівень небезпеки для миротворців, що прибувають.
Найманцям з Білорусі, Сербії та інших країн також необхідний шанс розсіятися.
Теоретично, ООН зможе наглядати за цим непрозорим процесом, можливо, в кооперації з наглядовою місією ОБСЄ.
Голубі берети були наглядачами під час виводу радянських військ з Афганістану вкінці 1980х.
Проте, враховуючи досвід вигадок Москви про неприсутність російських військ на Донбасі, Росія може не сприйняти такий нагляд.
Більш реалістичним планом є створення неформальної команди представників військових розвідок Росії та країн-учасниць миротворчої операції для нагляду за виводом російських військ. Коли всі умови для розміщення будуть виконані, ця команда дасть «зелене світло» Раді Безпеки.
Російські посадовці також обговорювали можливість поступового розміщення миротворців, у рамках якого сили ООН будуть розгортатися поступово, протягом місяців, замість того, щоб взяти повний контроль над всією східною Україною.
З оперативної точки зору це можна частково виправдати, але для Москви та її сателітів буде легко в разі необхідності заблокувати розгортання миротворчого контингенту в той момент, який для них може здатися доцільним, що призведе до ситуації неповного розгортання миротворчих сил – справжньої пастки для миротворців, – розв’язати яку Рада Безпеки може і не захотіти.
Оскільки миротворчі сили не можуть бути розгорнутими миттєво, необхідними будуть відрядження переговорних груп до представників сепаратистів для обговорення умов відведення угруповань, але важливо, щоб миротворчі сили розгорнулися якнайшвидше.
Під час підготовчого періоду миротворці та їх міжнародні партнери повинні мати змогу сконцентрувати необхідні сили на території, підконтрольній українському уряду, щоб забезпечити можливість швидкого розгортання на початку операції.
Для місії також може знадобитися розгортання додаткових інженерних підрозділів в перші місяці, щоб будувати бази дислокації та відремонтувати важливу інфраструктуру, щоб забезпечити її повне використання.
Сапери та цивільні спеціалісти з розмінування повинні будуть розпочати роботу з розчищення стратегічних доріг та районів від мін та інших вибухових пристроїв. Процес розмінування буде довготривалим – наприклад, в Боснії він почався в середині 1990-х та триває дотепер.
Як тільки миротворці увійдуть на Донбас, Київ повинен гарантувати, що українські військові не перетинатимуть колишню лінію розмежування та що жодна з воєнізованих груп не вдаватиметься до репресій.
Миротворці також можуть очікувати на насильницький та ненасильницький спротив, починаючи від сутичок з озброєними сепаратистами та закінчуючи блокуванням доріг цивільними.
Здатність миротворчих сил до подолання таких викликів буде залежати як від їх здатності до використання сили, згідно з наданим мандатом, так і від бажання російських посадовців здійснювати за лаштунками тиск на сепаратистів.
На початковому періоді миротворці будуть потребувати добре організовану розвідку для пошуку та нейтралізації скупчень тяжкого озброєння сепаратистів.
Оптимально, якщо місія матиме змогу на ранніх стадіях своєї діяльності залучили спеціалістів з деактивації тяжкого озброєння, хоча це може спровокувати сепаратистів на конфронтацію.
З часом, загальний рівень небезпеки для миротворців буде залежати великим чином від позиції Росії щодо Донбасу.
Хоча сепаратистські угруповання є багаточисельними, без російського контролю стає очевидним брак командування та порядку. Індивідуально чи в малих групах вони – є керованою загрозою.
На Гаїті, ООН змогла розсіяти погано скоординовані та конфліктуючі між собою озброєні угруповання через точкове застосування військової сили.
Москва, якщо матиме за мету підтримувати нестабільність на сході України, зможе організовувати мережі сепаратистів, постійний спротив яким може викликати труднощі навіть у добре оснащених сил миротворців.
Тактика сепаратистів може включати в себе засідки та підриви вибухових пристроїв на дорогах. З подібними викликами ООН зіштовхнулася на Малі та НАТО – в Афганістані.
Окрім неформальної співпраці з Росією в попередженні провокацій від радикальних представників сепаратистів, миротворці повинні будуть, вже на ранніх етапах, мотивувати колишніх бійців незаконних воєнізованих формувань скласти зброю.
Досвід інших конфліктних зон показує, що схеми зі створення робочих місць для екс-комбатантів, часто на працемістких роботах, таких як відбудова доріг, може допомогти у процесі роззброєння.
Як буде показано нижче, певна кількість особового складу угруповань ДНР та ЛНР може залишитися в правоохоронних органах післявоєнного періоду.
Але, навіть якщо подібні ініціативи зможуть переконати деяких зловмисників, гарантовано залишиться відсоток тих, хто складе зброю тільки під загрозою жорсткої відповіді.
Враховуючи описані вище супутні фактори, якими повинні бути миротворчі сили, які можливості повинні вони мати та якої підтримки потребують, хто повинен їх сформувати та командувати ними?
Оцінки можливого розміру миротворчих сил надають цифри до 50 000 військовослужбовців.
Ця цифра близька до розміру контингенту НАТО в меншому за площею Косово, де в 1999 він налічував трохи більше 40 000 військовослужбовців.
Варто зазначити, що така кількість військ була розміщена для захисту від можливої атаки Югославії. За 18 місяців НАТО зменшило чисельність своїх військ на чверть.
Як було сказано вище, миротворча операція в Україні не зможе брати на себе роль прямого захисника від Росії.
Натомість, раціональним є розрахунок чисельності місії, виходячи з необхідності розміщення істотної кількості військ на кордоні з Росією та на території проведення операції.
Очікується, що миротворчі сили не будуть патрулювати колишню лінію розмежування з рештою територією України так ретельно, як російсько-український кордон, та натомість будуть покладатися на Збройні Сили України в попереджені проникнення радикальних груп в зону проведення операції та контролі пунктів пропуску.
Сили ООН з нагляду за роз’єднанням на Голанських висотах потребували 1,000 миротворців для нагляду за 60 кілометрами кордону. Хоча діяльність місії наразі є паралізованою атаками джихадистів, подібний розрахунок можна застосувати і для Російсько-Українського кордону.
Згідно з даними українських посадовців, довжина кордону між контрольованими сепаратистами територіями та Росією складає 400 кілометрів.
Відповідно, щоб досягти високої щільності розміщення миротворців на кордоні, як у випадку Ізраїля та Сирії, необхідними будуть близько 5 000 чи 6 000 військовослужбовців для формування істотної перешкоди на російському кордоні.
Певного зниження необхідного числа миротворців можна було б досягти шляхом широкого використання безпілотників та інших технологій нагляду для підвищення ефективності роботи наглядачів, але на сході України частими є випадки нейтралізації дронів ОБСЄ шляхом радіоелектронних атак.
Більше того, символічне значення присутності великої кількості наглядачів відіграє велику роль у формуванні громадської думки та політичної повістки в Україні.
Потреби місії, викликані необхідністю точкового застосування сили проти груп провокаторів, можуть будуть визначені шляхом аналізу потенційних загроз.
Для досягнення відношення кількості військовослужбовці до населення, як у KFOR (англ. Kosovo Force) – 21 солдат на 1,000 цивільних, місія у східній Україні потребуватиме більше 50,000 чоловік особового складу, якщо обчислювати відносно кількості населення, що залишилося на Донбасі.
Навіть розгортання менш чисельної місії розміром в п’ять чи шість бригад, якщо припустити, що загроза від сепаратистів буде відносно швидко нейтралізована, буде вимагати від 15 000 до 18 000 військовослужбовців, окрім тих, що будуть розташовані на кордоні з Росією.
Загалом, 20 000 військовослужбовців є мінімальною чисельністю, необхідною для ефективного контролю Російського кордону та для забезпечення достатнього впливу миротворців на ситуацію в Луганській та Донецькій областях, враховуючи наявність достатньої кількості вертольотів та іншого устаткування.
Дана оцінка кількості збігається з оцінкою необхідної кількості миротворців, здійсненою США.
Варто зазначити, що миротворчі сили також могли б де-факто розраховувати на підтримку резервних підрозділів в Європі, що можуть бути задіяними у випадку надзвичайної ситуації.
Наприклад, наявні зараз сили НАТО та ЄС в Боснії та Косово, чисельність яких була значно скорочена, покладаються на співпрацю один з одним та на сили швидкого реагування, що повинні надати їм допомогу у випадку кризи.
Деякі країни ЄС могли б принаймні «означити» певну частину своїх сил як резерв для миротворчої місії на Донбасі (наприклад, Бойові групи ЄС (англ. EU Battle Groups), навіть якщо це не буде означати автоматичного забов’язання надати ці війська.
Так чи інакше, справжнім викликом буде залучення достатньої кількості військовослужбовців та ресурсів, особливо беручи до уваги необхідність частих та швидких ротацій.
Більшість аналітиків вважають, що існуватимуть чіткі політичні обмеження щодо країн, що можуть взяти участь в операції.
Москва, вірогідно, буде чинити спротив будь-якій значній присутності військ навіть окремих країн-членів НАТО.
З іншого боку, Київ та його західні союзники наполягатимуть на миротворчій силі, що базується на відносно професійних арміях, а не на погано оснащених підрозділах з країн, що розвиваються (місії ООН в Африці значною мірою покладаються на подібні підрозділи).
Особливу увагу привертає можливість для європейських країн не-членів НАТО (Швеція, Фінляндія, Австрія) взяти на себе лідерство в місії паралельно з силами, наданими країнами, дружніми Росії (Казахстан, Білорусь).
Ще не є зрозумілим, чи погодяться достатньо країн із зазначених груп взяти на себе таку небезпечну місію.
Якщо сформувати кістяк миротворчих сил за допомогою таких країн, то можливим було б «наростити» достатньо висококваліфікованих сил, залучивши представників інших країн.
Наприклад, монгольські військові заслужили високу оцінку під час роботи в Афганістані при Міжнародних силах сприяння безпеці (МССБ) та в Південному Судані під егідою ООН (як заявив один представник ООН, «вони є єдиною країною-учасником, на яку ніхто не скаржився»).
Країни Латинської Америки також могли б надати миротворчий контингент. Підрозділи Аргентини та Чилі служили під командуванням НАТО в Боснії в 1990-их, а Бразильські морські піхотинці добре себе показили під егідою ООН на Гаїті.
З часів завершення місії на Гаїті, уряди Латинської Америки шукають можливості для участі в миротворчих місіях. Бразилія, наприклад, запропонувала надати батальйон для миротворчої місії в Цетральноафриканській республіці.
Виходячи з цього, можливо вдасться сформувати достатні сили за участі різних країн.
Мовний бар’єр, відсутність спільного досвіду оперативної роботи та знання регіону дещо понизить ефективність від застосування комбінованих сил.
Але «комбінований» підхід до організації миротворчих операцій не означає неодмінно негативного результату.
Військові з Пакистану, Йорданії та Бельгії разом з військовмими з Росії та України брали учать в операція ООН у Східній Славонії.
Але миротворчу операцію в Україні важко уявити без участі в ній хоча б декількох країн-учасниць НАТО для формування міцної основи місії.
Зусилля під час майбутніх переговорів з Росією щодо складу миротворчих сил можуть бути направленими на те, щоб переконати Москву погодитися на участь у місії країн-членів НАТО, що знаходяться з нею у добрих відносинах (наприклад, Греція), чи країн, що не мають інтересів у регіоні (наприклад, Португалія).
Питання складу учасників місії підіймає собою дилему – хто повинен командувати місією?
Як було сказано вище, операції під керівництвом НАТО чи ЄС є неможливими через політичні причини. Очевидними альтернативами є: операція під мандатом ООН та під військовим командуванням ООН; операція МС під мандатом ООН, організована довкола «головної» країни-учасника, яка надасть значну частину сил та сформує основу генерального штабу.
Аналітики назвали Швецію висококваліфікованим лідером, хоча в останні роки Стокгольм висловився про російську агресію, і Швеція може у перспективі мати побоювання, що фактор її присутності на Донбасі можуть використати для розхитування ситуації в Балтії.
Курт Волкер зробив висновок, що місія МС є більш прийнятним варіантом, ніж місія під командуванням ООН.
Існує декілька причин цьому:
ㅡ Військові ЄС та НАТО не довіряють методам командування ООН, та зауважують, що підрозділи ООН часто не виконують накази;
ㅡ Місії ООН часто не мають ефективної військової розвідки, хоча в останні роки ситуація змінюється в сторону покращення;
ㅡ ООН покладається на цивільну систему логістики, що може значно затримати розгортання миротворчих сил.
В деяких випадках ООН потрібно було більше року на те, щоб розгорнути миротворчі сили після отримання мандату Ради Безпеки, що давало достатьо часу на ескалацію насильства. Щоправда, останнім часом ООН працює над підвищенням ефективності розгортання військ.
В той час як перераховані вище фактори вказують на переваги формату МС, потрібно враховувати, що політична складова української місії може накласти свої обмеження.
Такі європейські сили як Швеція, можуть надавати перевагу командним структурам, організованим за моделями НАТО та ЄС, в рамках яких польовий командир звітує перед Оперативним Штабом в Європі.
Росія може виступити проти подібної схеми, обумовлюючи це можливістю Заходу маніпулювати миротворчими силами.
Миротворчі силам буде необхідна потужна розвідка, але Москва буде, напевно, протистояти будь-яким намаганням організувати розвідку рівня НАТО. Швидше за все, місія буде вимушена покладатися на сили союзників та дружні сторони в отримані розвідувальної інформації, як часто неформально відбувається в місіях ООН.
Іншою альтернативою є розгортання сил під командуванням ООН, але з додатковими організаційними структурами. Показовим є прецедент ЮНІФІЛ (Тимчасові сили ООН в Лівані, англ. United Nations Interim Force In Lebanon, UNFIL) в 2006 році.
Коли місія ООН в Ізраїлі вимагала швидкого посилення через війну Хезболи та Ізраїля, країни-учасниці, включаючи Італію, були незадоволені методами командування ООН.
Для виправлення ситуації було створено «Воєнно-стратегічний відділ» з офіцерів штабу. Сформований на базі структур НАТО, хоча й в меншому масштабі. «Воєнно-стратегічний відділ» курував ЮНІФІЛ зі штаб-квартири в Нью-Йорку.
Ця структура змогла підтримати місію під час складних операцій наприкінці 2000-х років.
Крім того, під час UNIFIL європейські країни-учасниці оминали логістичні структури ООН, щоби швидше розгорнути свої підрозділи
Щось подібне, або навіть більш систематичне, може буте організованим і в Україні.
Порівняно з іншими регіонами, де ООН в даний час проводить операції, такими як Дарфур, схід України є надзвичайно легкодоступним.
Європейські країни що хочуть допомогти місії на Донбасі – особливо ті, проти участі яких у військовій місії виступає Росія, – можуть надати непряму, але важливу допомогу через Місію матеріально-технічного забезпечення (можливо, під прапором ЄС) та допомогти із забезпеченням миротворців.
Така місія може включати в себе авіа, морські та сухопутні переміщення персоналу та ресурсів навіть на територію України, де миротворці зможуть доставити їх на місце призначення.
Хоча військові виклики для миротворців на сході України будуть дуже суттєвими, одного війська не буде достатньо для підтримки правопорядку.
У Східні Славонії UNTAES змогла достатньо швидко подолати проблему опору озброєних груп, але зіткнулася з проблемами бунтів сербського населення (під час одного з таких бунтів натовп атакував тодішнього держсекретаря США Мадлен Корбел Олбрайт).
ООН звернулася до Польщі з проханням надати 500 поліцейських для подолання дефіциту. Схожа проблема виникла у 1999 році у Косово, де ООН знадобилося занадто багато часу для розгортання поліційних сил, і військові НАТО були вимушені підтримувати правопорядок.
З того часу ООН приділяє більше уваги поліцейському компоненту своїх операцій, поліцейські є навіть ефективнішими за військові підрозділи.
Навіть якщо сили сепаратистів погодяться на співпрацю з миротворчими силами, ризик громадських заворушень, особливо в часи виборів та важливих політичних подій, буде високим.
Якщо Росія вирішить продовжувати підбурювати заколоти в регіоні, заплановані «бунти» можуть бути використані для зриву миротворчої операції (добре сплановане насильство в Албаніїї в 2004 році сильно вдарило по авторитету місії ООН та НАТО в регіоні).
Будь-яка миротворча місія має ставити розгортання поліцейських сил на початкових етапах операції за пріоритет.
Також миротворці змушені будуть налагодити конструктивні відносини з де-факто правоохоронними органами ДНР та ЛНР на ранніх етапах місії.
Перший Мінський протокол визнає право де-факто влади Луганська та Донецька на створення «народної міліції» для охорони правопорядку, і очевидно, що вони будуть наполягати на цьому праві.
Хоча українська влада та поліція можливо не будуть довіряти подібним ініціативам, швидше за все, нагляд за міліцією впаде на плечі миротворчих сил. Також миротворці мають запевнити Київ у тому, що міліція не є довгостроковою загрозою.
В контесті даної ситуації, миротворча місія може відігравати три ролі:
ㅡ Розміщення поліцейських загонів ООН (Formed police units, FPUs) для підтримки правопорядку, особливо у великих містах та містечках;
ㅡ Здійснення нагляду над місцевою поліцією окремими офіцерами міжнародних поліційних сил;
ㅡ Організація процесу перекваліфікування для тих представників місцевої поліції, хто бажає з часом реінтегруватися в правоохоронну систему України.
Паралельно з цими завданнями, важливо буде провести люстрацію офіцерів місцевої поліції. Потрібно переконатися, що в їх рядах не залишилося воєнних злочинців чи осіб, пов’язаних з організованою злочинністю.
Це є складним завданням, але ООН вже має досвід люстрації та перекваліфікації поліції в Гаїті, що може бути застосований в Україні.
Американські аналітики розраховують, що поліцейська місія на Сході України може потребувати до 4,000 офіцерів міжнародних сил поліції. Також вважається, що ООН повинна взяти поліцейську місію під прямий контроль разом з МС.
Вимоги до такої кількості поліцейських сил здаються непідйомними: потреба в міжнародних поліцейських силах є великою, і ООН регулярно стикається з проблемою набору FPU та окремих офіцерів.
В деяких випадках ООН була вимушена покладатися на квазі-підрозділи, у яких бракує обладнання та підготовки, необхідних навіть для базової роботи поліції. Україна може бути частковим винятком.
Значна кількість європейських країн (включаючи Італію, Польщу, Португалію та Румунію) мають значний досвід в організації жандармерії та FPU в місіях під егідою ООН тв ЄС, особливо в Косово.
Європейські Сили Жандармерії, міжурядова організація, базована в Італійській Віченці, та пов’язана з ЄС, допомагала координувати ці місії в минулому.
Основна частина цих країн наразі не мають своїх поліцейських підрозділів, які розміщені за кордоном, і тому можуть грати роль постачальника для місії в Україні.
Навряд чи вони нададуть необхідну кількість особового складу, але зможуть сформувати ядро місії на першому етапі операції.
Росія може бути менш занепокоєною фактом присутності офіцерів поліції країн НАТО, ніж присутністю військовослужбовців, хоча це припущення потребує підтвердження.
Європейські країни та їх союзники також можуть запропонувати допомогу окремих офіцерів поліції в наставництві, тренуванні та люстрації місцевої поліції.
Велика Британія та Німеччина мають значний досвід у тренуванні поліцейських сил, щоправда мовний бар’єр може стати серйозною проблемою для багатьох офіцерів.
Враховуючи потребу у великій кількості поліцейських, ООН може бути змушена застосувати нові методи набору персоналу. Наприклад, для завдань, пов’язаних з низьким рівнем небезпеки, такими як наставництво та тренування, можуть бути набрані поліцейські, які нещодавно вийшли на пенсію (наприклад, кількість поліцейських, що мають досвід роботи на Балканах, є значною).
Якщо ООН зіткнеться з проблемами, то вона може звернутися до ЄС та ОБСЄ за допомогою, оскільки обидві організації мають досвід організації поліцейських та правоохоронних операцій.
ОБСЄ, наприклад, керувала відомою школою поліції в Косово, а ЄС поставив за пріоритет реформу поліції на Балканах, в Іраку та Афганістані.
Оскільки ЄС вже розгорнув місію Реформи Силових Структур в Україні, він може взяти на себе завдання контролю процесу демобілізації бойовиків ДНР та ЛНР та їх трансформацію в загони міліції, авторитет яких буде визнано учасниками місії.
Впевненість Києва в цьому процесі можна підсилити, якщо представники ЄС будуть керувати цією місією під егідою ООН, оскільки посадовці ЄС (в теорії) повинні бути менш вразливими до тиску Росії, аніж їх колеги з ООН чи ОБСЄ.
Досвід минулих операцій показує, що реформа поліції є довгостроковим завданням, що часто потребує набагато більше часу, ніж, власне, військова складова миротворчої місії.
У випадку східної Славонії, ООН та ОБСЄ після завершення UNTAES розгорнули місії з підтримки розвитку правоохоронних органів на постійній основі.
В той час як основним завданням поліцейських сил миротворців буде підтримка громадського порядку у східній Україні, ООН та її партнерам необхідно буде приготуватися до довгострокової правоохоронної місії в регіоні, а українській владі, щоб заспокоїти місцеве населення, необхідно буде продемонструвати свою готовність погодитися на це.
ㅡ Завдання у Громадській сфері: Вибори, соціальні та економічні виклики.
Завдання розгортання місії та забезпечення її безпеки будуть пріоритетними і можуть повністю поглинути ресурси місії в перші місяці, особливо у випадку наявності серйозного спротиву.
Але, як вже було зазначено, метою політичної стратегії операції є проведення місцевих виборів, як закладено в других Мінських Домовленостях, і потрібно рухатися до цієї мети максимально швидко, наскільки це можливо.
Якщо миротворці будуть зволікати з цим пріоритетним завданням, то це може занепокоїти українську громадськість.
У певному сенсі, підготовка опитування повинна бути одним з найлегших завдань в цьому процесі.
ООН має досвід з організації виборів в умовах значно складніших, ніж на сході України.
Наприклад, ООН організувала голосування в Демократичній Республіці Конго, країні площею західної Європи та з 25 мільйонами виборців. З технічної точки зору, Донбас не є набагато складнішим.
Але з точки зору факторів політичних та безпекових, вибори на Донбасі будуть являти собою серйозний виклик.
Для того, щоб вибори відбулися, необхідно буде оновити списки виборців у співпраці з місцевими адміністраціями, рівень довіри до яких є низьким.
Також організація виборів буде ускладнена необхідністю забезпечення біженцям з Донбасу (всього 2 мільнони, розкидані по територіях Росії, України та інших країн) можливості віддати свій голос.
Також миротворці повинні будуть:
ㅡ Створити безпечне середовище для всіх кандидатів, включно з кандидатами від основних українських партій, щоб вони могли більш-менш вільно проводити свої політичні кампанії;
ㅡ Забезпечити свободу ЗМІ;
ㅡ Забезпечити безпеку безпосередньо в день виборів;
ㅡ Переконатися у тому, що як голосування, так і процес підрахунку голосів є показово відкритим для всіх учасників виборів.
Ці завдання є надзвичайно складними.
Також потрібно буде визначити, яку владу будуть мати миротворці над процесом. Існують декілька варіантів.
Найбільш екстремальним є варіант, коли міжнародна місія візьме на себе повну відповідальність за всі аспекти виборчого процесу, включаючи підрахунок голосів.
Цей підхід є найкращим з технічної точки зору, і ООН варто звернутися до ОБСЄ за підтримкою, адже відповідно до Мінських домовленостей, представники ОБСЄ мають перевірити та схвалити результати голосування.
Але навіть добре організований виборчий процес, контрольований виключно міжнародною місією, може бути неприйнятним як для Києва, так і для місцевих політичних діячів.
Теоретично, миротворчі сили можуть надати можливість українській владі та політичним суб’єктам в Луганську та Донецьку вирішити питання виборів між собою, але на практиці це навряд чи спрацює і може призвести до затримок та нестабільності.
Найкращим буде компроміс, за якого ООН візьме на себе організацію голосування під егідою спеціальної виборчої комісії, яка для забезпечення легітимності включатиме в себе представників як української влади, так і влади Донецька та Луганська, під формальним контролем Києва.
(Щоб забезпечити постійний прогрес в організації виборів, ООН може призначити незалежного від голови спеціальної виборчої комісії комісара з нагляду над місією.)
Щоб переконатися в легітимності голосування, ЄС може приставити до ОБСЄ незалежних наглядачів.
Навіть у випадку успіху місцевих виборів, перші дні та тижні після голосування будуть надзвичайно складними для миротворців.
Багатий досвід операцій від Анголи до Східного Тімору показує, що оголошення результатів виборів є найнебезпечніший періодом виборчого процесу, оскільки незадоволені політики та їх електорат виходить на вулиці.
Практична імплементація положень Мінських Домовленостей несе в собі реальну небезпеку насильства, адже, незалежно від результатів виборів, факт голосування означатиме повернення контролю України над кордоном з Росією.
Як вже стверджувалося в даній роботі, повернення контролю України над кордоном є головною метою миротворчої операції.
Проте, без сумніву, багато озброєних груп та місцевих жителів можуть зреагувати на таку перспективу бунтами та насильством, потенційно підтриманими Росією.
Миротворці повинні бути готовими до цих викликів, а українська влада повинна розуміти, що повертати контроль над регіоном потрібно поступово.
Хоча успішне проведення виборів означатиме перегляд мандату миротворців, але на період близько трьох місяців відразу після завершення голосування, збереження повного мандату може бути потрібним щоб оцінити прогрес виконання Мінських домовленостей та на те, щоб зміна політичної ситуації була сприйнята всіма сторонами.
Місцеві вибори в ДНР та ЛНР можуть розблокувати Мінський процес, але вони будуть тільки початком набагато довшого процесу реінтеграції адміністративних, економічних та соціальних структур.
Навіть якщо вибори пройдуть достатньо вдало, політична ти соціальна напруженості є гарантованими.
Широкомасштабні переміщення людей в регіоні та поза його межами можуть ускладнити цю напруженість та збільшити її тривалість.
В даний час в різних регіонах України живуть близько мільйона колишніх жителів Донбасу, аналогічне число біженців перебуває в Росії.
Після завершення конфлікту відбудеться наступне:
ㅡ Значний відсоток внутрішньо переміщених осіб, швидше за все, забажають повернутися додому та повернути свою власність:
ㅡ Дещо менша кількість тих, хто перебуває у Росії, теж може повернутися. Москва може сприяти цьому поверненню, випробовуючи толерантність Києва.
ㅡ Велика кількість жителів ДНР та ЛНР, що до цього часу вагалися, вирішать полишити територію, вважаючи, що вони стануть жертвами гострої дискримінації зі сторони української влади.
Хаосу від постійного переміщення осіб в та з території не вдасться повністю уникнути (тисячі етнічних сербів залишили Східну Славонію під час UNTAES та після його завершення).
Завданням миротворців буде попередити конфлікт цих груп за житло, роботу та іншу власність.
Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), можливо, повинне буде організувати тимчасове житло для внутрішньо переміщених осіб, проте як Київ, так і ООН намагатимуться уникнути створення довгострокових таборів.
Якщо місцеве населення і визнає колись суверенітет Києва над наразі окупованою частиною східної України, то це буде пов’язано з гарантіями соціально-економічного майбутнього регіону.
Багато українських політиків закликали карати та переслідувати держслужбовців, що співпрацювали з сепаратистами.
Така риторика може тільки розпалити спротив населення Донбасу процесу реінтеграції регіону, та/або переконати їх в необхідності міграції до Росії (аналогічно багатьом сербам, що мігрували до Югославії після завершення UNTAES).
Це може стати тріумфом для пропаганди Москви, або навіть послужити приводом для нового російського вторгнення.
Єдиний, хоча й непопулярний спосіб запобігти цьому сценарію полягає у тому, щоб Київ запевнив населення окупованої частини Донбасу, що їх не полишать засобів до існування. Водночас миротворча місія повинна широко розгорнути діяльність юристів, економічних експертів та спеціалістів із зв’язків з громадськістю для підтримки такої ініціативи Києва.
За сценарієм “контрольованого переходу”, ці спеціалисти не матимуть повноважень для управління територією.
Натомість вони будуть супроводжувати та консультувати представників українського уряду та допомагати їм, разом з представниками Донецька та Луганська, визначитися, на яких умовах Донбас буде реінтегровано в Україну.
Одним з механізмів для здійснення такого процесу можуть стати тристоронні комісії під головуванням посадовців ООН та із залученням представників Києва та сепаратистських регіонів. Комісії будуть обговорювати реінтеграцію таких суспільних секторів як освіта, охорона здоров’я, збір податків тощо.
(Подібні комітети були створені в Східній Славонії, хоча це занадто пізно, щоб бути повною мірою ефективними). Крім того, можна забезпечити більший вплив службовців міжнародної місії на Київських представників, надавши їм право вето щодо рішень, які є очевидно небезпечними для громадського порядку або які ставлять під загрозу добробут населення.
В даний час, великі місії ООН завжди включають в себе значний цивільний компонент.
Недавнє завершення деяких великих операцій (у тому числі в Гаїті та Ліберії) звільнило для розміщення в Україні технічних експертів.
Тим не менше, мало хто з цих посадових осіб щось знає про Україну. Важливо, щоб цивільний компонент миротворчої місії в своїй більшості складався з російсько- та-україномовних представників, хоча існує ризик їх упередженості.
Щоб спеціалісти досягли успіху у своїй роботі, ООН, ОБСЄ та ЄС повинні працювати разом, щоб поєднати свій досвід роботи в громадській сфері.
ОБСЄ має особливий досвід в роботі на місцевому рівні в постконфліктних країнах, тоді як чиновники Європейської комісії, ймовірно, відіграють ключову роль у фінансовій підтримці Донбасу разом з колегами зі Світового банку, Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР), та національних агенцій з розвитку.
Бажано, щоб план миротворчої операції включав у себе домовленості щодо того, як ООН, ЄС та ОБСЄ будуть співпрацювати на місцях. У випадку Косово, ОБСЄ та ЄС керували напів-автономними структурами в адміністрації ООН під стратегічним керівництвом Спеціального Управління Генерального Секретаря ООН.
Окремим спеціалістам можна буде також об’єднувати ролі, одночасно будучи представником як ООН, так і ЄС та/або ОБСЄ.
Однак це може також привести до труднощів, якщо позиції цих організацій щодо України розійдуться, і Росія може висловитися проти «захоплення ЄС контролю» над міжнародними представниками.
Хоча всі сторони повинні домовитися про надання у політичних питаннях статусу “перший серед рівних” Спеціальному Представнику ООН, важливо, щоб був присутній хоча б неформальний механізм вирішення питань у випадку виникнення політичних суперечок.
В цілому, важливо щоб усі суб’єкти місії працювали відповідно до єдиного стратегічного плану щодо відбудови східної України, та були готові швидко надати необхідні кошти.
Як показано в цій роботі, можливо визначити основні стратегічні критерії для миротворчої місії в Україні та означити шлях до місцевих виборів, які є ключовими для розблокування Мінського процесу
Що слідуватиме за цими виборами – вже інше питання.
Як було сказано в роботі, певна присутність військових буде необхідною після завершення виборів, як і поліцейських та цивільних представників миротворчої місії, котрі будуть потрібні на навіть довший період часу.
Все це є питаннями, які можуть бути вирішені тільки після завершення основної місії.
Актуальніше питання, підняте у даній роботі, полягає в тому, чи здійсненною є ця місія. Існує щонайменше три основні перешкоди:
ㅡ Необхідність двостороннього стратегічного договору між Україною та Росією, без якого місія не є можливою;
ㅡ Необхідність примусити потенційні бунтівні суб’єкти на сході України погодитись на умови миротворчої місії;
ㅡ Створення та організація серйозної військової та поліцейської сили з представників різних країн.
Не є очевидним, як будь-яка з цих передумов може бути задоволена найближчим часом.
Досягнення російсько-українського консенсусу щодо миротворчої місії вимагатиме величезної дипломатичної роботи.
Пошук миротворців, а також переговори з Москвою щодо країн-учасниць можуть тривати довше, ніж сподіваються деякі пропоненти миротворчої місії в Україні.
Тільки розгорнувши операцію, можна буде дізнатися, чи миротворчі сили зможуть впоратися з місцевими радикальними та непокірними фракціями. Миротворча діяльність несе в собі невизначеність.
Але, зважаючи на досвід попередніх миротворчих операцій, є достатньо підстав вважати, що сили під керівництвом ООН або Незалежні Сили можуть упоратися з ситуацією на Донбасі, якщо політичні умови сприятимуть. Але це все ще дуже велике «якщо».
TERRITORY OF WILL (Територія волі) ® – спільний проект БО «БФ «АСАП ЕМС ХОТТАБИЧ» та «Вільного радіо». Всі права захищено. Посилання на джерело обов’язкове
Цей матеріал опубліковано за підтримки Європейського фонду за демократію (EED). Його зміст не обов’язково відображає офіційну позицію EED. Інформація чи погляди, висловлені у цьому матеріалі, є виключною відповідальністю його авторів.
